Наркосуды. Новые тенденции профилактики наркозависимости. Опыт зарубежных стран

Каратаев Никита Олегович 
капитан полиции, 
Управление ФСКН России 
по г. Санкт-Петербургу 
и Ленинградской области

В настоящее время на территории РФ сложилась крайне напряженная ситуация, связанная с незаконным оборотом наркотиков, психотропных веществ и их потреблением. Эта проблема затрагивает многие сферы жизни российского общества, такие как медицинские, социальные, правовые и экономические. Потери от наркомании, включая отрицательное воздействие на демографию и здоровье нации, объемные негативные социально-экономические последствия несопоставимы с предпринимаемыми сегодня мерами, в том числе и финансовыми, по ее пресечению, организации профилактики и лечения наркозависимых. Такое положение вещей, а именно, — рост наркотрафика, массовое употребление наркотических и психотропных веществ, представляют угрозу национальной безопасности России, интеллектуальному потенциалу и здоровью всей нации.

В настоящее время в государственной политике взят курс на смещение акцента с силовых и запретительных способов решения проблемы, на лечение, а затем на последующую реабилитацию и меры профилактики. Но, на данный момент, профилактическая деятельность, медицинская помощь и медико-социальная реабилитация больных наркоманией организована недостаточно эффективно. Практически отсутствует государственная поддержка программ, направленных на работу с различными группами потребителей наркотиков, недостаточно поддерживаются реабилитационные программы общественных организаций, слабо используется потенциал групп самопомощи. На фоне обозначенных проблем, Президентом РФ было выдвинуто предложение о введении в законодательство Российской Федерации норм, предоставляющих подсудимым, больным наркоманией и признанным виновными в совершении преступлений небольшой или средней тяжести, связанных с незаконным оборотом наркотиков и их прекурсоров, возможность выбора между лечением и уголовным наказанием, а также устанавливающих механизм контроля за принятыми данной категорией лиц обязательствами по лечению и ответственность за их невыполнение.

Необходимо отметить, что этот вопрос дискуссионный и уже долгое время обсуждается в различных органах власти и научной сфере. Отношение к нему настолько противоречивое, что до сих пор единственное общее мнение, которое никем не отрицается, это то, — что наркозависимые люди — люди больные и что их нужно лечить. В остальном продолжается полемика, — использовать принудительные методы лечения или альтернативные, каковы методы и задачи лечения. Несмотря на остроту вопроса, на момент написания этой статьи практически отсутствуют научные труды и публикации посвященные вопросу наркосудов и альтернативной ответственности наркозависимых преступников. Поэтому представляется очень важным рассмотреть опыт других стран в решении данной проблемы, в первую очередь США, как основоположников замены уголовной ответственности альтернативными видами исправительного воздействия.

В рамках Российско-американской Президентской комиссии, учрежденной решением лидеров двух стран 6 июля 2009 года, создана рабочая группа по противодействию незаконному обороту наркотиков, в нее входят три подгруппы, работа первой подгруппы касается взаимодействия по пресечению наркопроизводства и наркотрафиков, включая Афганистан и страны Латинской Америки, вторая подгруппа — это подгруппа, связанная с взаимодействием по сокращению спроса, а также по реабилитации и лечению наркобольных, третья подгруппа — по сближению правовых стандартов двух стран, совершенствованию администрирования проблемы и изучению уголовно-судебного опыта, в частности, американского опыта наркосудов, и предоставления возможности альтернативной ответственности. Выбор сопредседателями рабочей группы данных направлений сотрудничества, подчеркивает их первостепенную важность и приоритет исследований по этим направлениям антинаркотической деятельности. Так же перечисленные направления взаимодействия крайне актуальны в свете смены антинаркотической стратегии администрации США, ставящей теперь новые первоочередные цели, — снижение спроса на наркотики и налаживание партнерских отношений с другими странами.

Для начала приведем обобщенную информацию по существующим наркосудам. К сожалению, пока отсутствует подробный список или база данных, которые бы содержали детальное описание их деятельности, характера работы, целей и структуры. Так же, для каждой юрисдикции США и других стран присуща своя политика наркосудов. Два этих фактора сильно усложняют проведение всестороннего анализа.

По деятельности наркосудов в США, наиболее полную информацию предоставляет Бюро Содействия Юстиции (Bureau of Justice Assistance) Офиса Программ Юстиции (Office of Justice Programs) входящего в структуру Министерства Юстиции. При его содействии в 1994 году, в Американском Университете был запущен Проект по сбору и обмену информации о наркосудах (Drug Court Clearinghouse Project), в его рамках выпускается Сводка деятельности наркосудов по штатам и округам (Summary of Drug Court Activity by State and County), которая содержит самые полные данные проводимой политики в этой сфере.

По последним приведенным (14 июля 2009 года) в этой сводке оценкам, в США насчитывается: 1733 наркосуда, работающих более чем два года (плюс 81 «неактивный»), из них 14 «восстановленных», 305 недавно введенных (плюс 44 «неактивных»), из них 5 «восстановленных», и запланированных к введению 226 (плюс 188 «неактивных»), из них 4 «восстановленных», таким образом на территории США существует 2038 активных наркосудов, а 226 планируются к введению в действие.

В других странах, ситуация следующая: в Австралии наркосуды действуют в пяти штатах: Новый Южный Уэльс (1998 год), Квинсленд — пять наркосудов (2000 год), Южная Австралия (май 2000 года), Виктория (май 2002 года) и Западная Австралия (2004 год), шесть в Канаде, в городах: Торонто (декабрь 1998 года), Ванкувер (декабрь 2001 года), Эдмонтон (декабрь 2005 года), Виннепег (январь 2006 года), Оттава (март 2006 года) и Реджина (октябрь 2006 года), два в Шотландии: город Глазго (октябрь 2001 года) и область Файф (август 2002 года), с заседаниями в городах Керколди и Данфермлин, один в Ирландии, город Дублин (2001 год). Наркосуды есть в Гуаме, Бразилии, Гранд Каймановых островах, Бельгии, Барбадосе, Бермудских Островах, Новой Зеландии, Тринидаде и Тобаго, Норвегии, Англии, Уэльсе, Маврикии, Чили и Ямайке. Другие страны, включая Россию, ЮАР, а так же остальные Австралийские штаты и страны Южной Америки активно рассматривают этот вопрос.

Как уже было сказано выше, политика наркосудов сильно варьируется в зависимости от юрисдикции на которой они находятся, в большинстве случаев в пределах неамериканских юрисдикций реализуются методы более профилактической направленности. В США, в 1997 году (переиздан в 2004 году) Национальной Ассоциацией Специалистов в области Наркосудов и Комитетом Стандартизации Наркосудов (National Association of Drug Court Professional’s, Drug Court Standards Committee), под руководством Бюро Содействия Юстиции была предпринята попытка разработать документ, который бы являлся стандартом для судов такого типа, — «Наркосуды: ключевые принципы» (Defining Drug Courts: The Key Components). Он содержит десять ключевых принципов, которые носят рекомендательный характер для американских наркосудов. В действительности же, в ходе изучения материалов исследований, ряда отобранных американских наркосудов выявлено, что этот документ оказывает минимальное влияние на их политику. Например, политика некоторых из них носит крайне ретрибутивистский характер и использует карательный подход, что идет в разрез с этими ключевыми принципами. Представляется правильным, после должной адаптации использовать «Наркосуды: ключевые принципы» как полезный справочник при введении наркосудов на территории РФ.

В некоторых юрисдикциях используется подход, в основе которого лежит установление политики наркосудов на законодательном уровне. Такая модель используется в штатах Новый Южный Уэльс (суд учрежден Законом о наркосуде (Drug Court Act) № 150 от 1998 года, с последними изменениями от 6 июля 2009 года) и Квинсленд (Закон о реабилитации наркозависимых (судах предусматривающих замену уголовной ответственности альтернативными видами исправительного воздействия) (Drug Rehabilitation (Court Diversion)) № 3 от 2000 года), Австралия.

В моделях введения в судопроизводство института наркосуда используются четыре способа их классификации. Первые два основаны на том, каким образом такой суд учрежден: либо на основании особого законодательного акта, либо существующей внутренней структуры государственного управления (обычно путем проведения административных мероприятий). Следующие два отражают то, на каком основании правонарушители вводятся в программу наркосуда: либо методом досудебного разбирательства, либо послесудебного разбирательства. Метод досудебного разбирательства означает то, что участник вводится в эту программу до вынесения ему обвинения. В таком случае, подсудимый все еще может подать заявление о признании себя невиновным и опротестовать обвинение, несмотря на то что, при успешном окончании программы, оно с него может быть снято. В послесудебном методе участник обычно подписывает заявление о признании себя виновным, и в таком случае приговор либо приостанавливается, либо не выносится, а правонарушитель приговаривается по окончании программы. В случае успешного ее завершения, очень высока вероятность того, что ему будет вынесен приговор исключающий его тюремное заключение. Также есть возможность использовать комбинацию этих способов, хотя эффективность этого очень сомнительна.

Неамериканские юрисдикции в основном используют подход послесудебного иска. По доступным свидетельствам, наиболее эффективными являются методы с условием аннулирования судебного приговора по результатам успешного завершения программы. В ходе проведенных исследований выяснилось, что схемы, которые включали отмену приговора, обладают более высоким потенциалом по дальнейшей реинтеграции подопечных наркосудов в гражданское общество. Законом предусматриваются различные меры наказания за нарушения режима проходимой программы, которые варьируются в пределах от автоматического заключения под стражу, до более открытых дифференцированных подходов, допускающих любые изменения. На основании показаний участников было выявлено, что при использовании методов вынесения наказаний основанных на минимизации вреда и поощрении обязательного лечения, эффективность такой схемы наиболее высока. Использование же в основном карательных подходов, существующих в некоторых американских юрисдикциях, привело к расширению «нарко-западни» и продемонстрировало антитерапевтические результаты в ряде областей.

По мнению ряда ученых, в научных исследованиях деятельности наркосудов есть много недоработок, таких как общая проблема с методологической обоснованностью, характером, сферой действия и их направленностью. Несмотря на это, в США и Австралии были завершены авторитетные исследования случайным образом выбранных судебных разбирательств в области рецидивизма и результатов по исполнению обязательств участниками данных программ. На их основании представлен перечень аналитических документов, свидетельствующих о преимуществах в области сокращения рецидивной преступности и улучшения благополучия и состояния здоровья участников. При условии тщательного рассмотрения ряда вопросов и проблем фактической реализации, они могут быть использованы при разработке схемы реализации Российской системы наркосудов.

C точки зрения получения модели введения аналогичной программы в действие, представляется необходимым, чтобы этот процесс был разбит на две стадии — начальная (она же основная), и применительная, или стадия непосредственной реализации. На начальной рассматриваются вопросы существующих ресурсов и правительственной политики в области профилактики наркомании и лечения наркозависимых, данные о которых должны быть тщательно проанализированы, преобразованы и структурированы. Также проводится детализированное изучение существующих преград к интеграции такого типа судов с лечебно-исправительными службами, акцентируя внимание на организационных факторах и материально-технической составляющей этого сотрудничества.

В применительной стадии наиболее важными моментами к рассмотрению являются:
• учреждение института наркосуда;
• определение правомочности этой структуры;
• вопросы привлечения к участию в программе и ее реализации;
• проблемы процессуального характера, вынесения приговора;
• предоставления условий для независимости самого процесса и оценки конечного результата.

Приведенные ключевые предложения направлены на облегчение введения наркосудов. В целях будущего развития этого направления и повышения эффективности уже применяемых на практике программ, необходимо проведение дальнейших исследований в сфере непосредственного применения, проведения оценок результатов и анализа этих программ.

Теперь более подробно рассмотрим институт наркосудов в США, являющийся основой для проводимых в данной области исследований и чей опыт заимствуется большинством стран.

Как уже было сказано выше, информация по деятельности наркосудов в США предоставляется Сводкой деятельности наркосудов по штатам и округам (Summary of Drug Court Activity by State and County), которая содержит самые полные обобщенные данные проводимой политики в этой сфере.

Первичная цель программ наркосудов США состоит в том, чтобы, используя власть суда, сократить уровень преступности путем выведения обвиняемых из состояния наркозависимости. В обмен на возможность отклонения предъявленного им обвинения или смягчения судебных приговоров отвечающие установленным критериям обвиняемые, которые соглашаются на участие, перенаправляются в программы наркосудов самыми различными способами и на различных стадиях судебного процесса.

Эти программы обычно предлагаются ответчикам, как альтернатива условному освобождению или краткосрочному лишению свободы.

Программы наркосудов имеют несколько общих особенностей, но из-за правовых различий в юрисдикциях и процессуальных нормах систем уголовного судопроизводства, различаются в своей политике, целях и во внутреннем регламенте.

Как правило, судьи, председательствующие в судебных «нарко-процессах», осуществляют контроль в отношении обвиняемых при помощи принудительного тестирования на наркотики. В сотрудничестве с обвинителями, защитниками, представителями лечебно-профилактической системы они назначают санкции и поощрения, соответствующие достижениям правонарушителей. Программы наркосудов также изменяются в зависимости от необходимого вида лечения наркозависимости. В большинстве случаев, они предлагают различные варианты лечения и обычно требуют как минимум одного года и более участия для окончания правонарушителем программы.

Чтобы определить правомочность ответчиков относительно участия в программе, как правило, проводится скрининг обвиняемых, основанный на их социально-правовом статусе и характере наркозависимости. Процесс такого исследования и критерии правомочности могут очень сильно разнится в зависимости от программ наркосудов.

Согласно научной литературе, перечень участников, подходящих под критерии программы наркосуда, колеблется в пределах от наркозависимых ненасильственных преступников, обвиненных в связанных с наркотиками правонарушениях, до обвиняемых относительно средней степени риска, с весьма обширным преступным прошлым и уже имевших опыт прохождения курсов лечения наркозависимости, но провалившими их. Участники преобладающе описываются, как граждане мужского пола с плохим социальным положением, низким уровнем занятости и образования.

Приведем так же дополнительную информацию об общих особенностях программ наркосудов США и их участниках, анализ которых был проведен Правительственным Контрольным Офисом США (The U.S. Government Accountability Office (GAO)), — независимым, внепартийным агентством, которое работает непосредственно на Конгресс США. Часто называемый «сторожевым псом конгресса», GAO занимается расследованиями того как федеральное правительство тратит доллары налогоплательщиков. Данные приводятся на основании их последнего доклада по наркосудам от 5 февраля 2005 года, адресованного Комиссиям Конгресса.

GAO в результате проведенного исследования научных трудов, посвященных изучению программ действующих наркосудов, определил, что большинство их сосредоточено на процессуальных мерах и характеристиках, таких как рейтинги, отражающие информацию о проведенных работах, и представляют собой ограниченные эмпирические материалы, подтверждающие обоснованность и эффективность программ наркосудов в сокращении наркозависимости и рецидивизма.

В 1997 GOA сделал отчет по 12 опубликованным научным работам посвященным исследованию программ наркосудов, которые соответствовали минимальным исследовательским стандартам. Эксперты GOA пришли к выводу, что приведенные материалы показали некоторые положительные результаты, но не смогли твердо установить, были ли программы наркосудов успешны в сокращении рецидивизма и повторной наркомании.

В последнем докладе GAO за 2005 год, рассмотрено 27 научных трудов, опубликованных с мая 1997 по январь 2004. На основании двух из них, в которых был проведен глубокий анализ целого ряда отчетов о деятельности различных программ наркосудов, были получены положительные заключения о воздействии, такого рода судебного института.

В одной из этих работ содержится заключение о том, что уровень преступной активности и наркомании уменьшился (в соотношении участников вовлеченных в программы и других аналогичных преступников не вовлеченных в них) и что нормы успешного их завершения колеблются от в пределах от 36 до 60 процентов.

Кроме того, данные опубликованные в другой работе, подтвердили, что среди наркопреступников, прошедших программу наркосуда, меньше вероятность совершения повторного преступления чем среди аналогичных преступников, приговоренных к традиционным исправительным наказаниям, таким как условное освобождение.

У некоторых из приведенных оценок, включенных в эти две работы, имели место методологические ограничения, такие как недостаток в хороших весомых сравнениях различных групп участников и нехватка интегрированных средств управления статистикой. Так же не во всех были использованы конструкции, сравнивающие всех участников программ, включая завершивших, действительных и выбывших с аналогичными преступниками «неучастниками». Например, они просто сравнивали результаты участников, которые закончили программу с результатами тех, кто выбыл. И на основании выводов, основанных на том, что у закончивших программы результаты были лучше, нежели у выбывших, заключили, что программы наркосудов эффективны. Такой подход, вероятно, является фактором переоценки положительных результатов такого вмешательства, потому что такие исследования сравнивают успехи с провалами, а не всех участников с «неучастникам».

Несмотря на то, что почти в каждой стране, использующей институт наркосудов, пример Соединенных Штатов используется как основа для научных исследований и последующего внедрения, представляется интересным рассмотреть опыт «новичка» в этом вопросе, а именно Шотландии. В этой стране существуют два действующих наркосуда. Первый наркосуд был основан в октябре 2001 года в городе Глазго, при Суде Шериф-судьи Глазго. На первом же году существования данного суда 68 судебных дел перешло под его юрисдикцию. Второй,- наркосуд области Файф, начал свое действие в сентябре 2002 года и работает от двух судов (Шериф-судья заседает два дня в неделю в одном суде, один день в неделю в другом), в судебных округах города Керколди и города Данфермлин.

Основные плановые задачи шотландских наркосудов очень схожи, приводим их перечень:
• Сокращение уровня противоправного поведения, связанного с наркотиками;
• Сокращение или полное устранение наркозависимости правонарушителей;
• Исследование целесообразности и пригодности использования наркосудов в Шотландии, используя существующее законодательство, с целью продемонстрировать, где законодательные и практические усовершенствования могли бы иметь место.

В феврале 2001 по инициативе Министра юстиции была основана ключевая рабочая группа, целью ее создания была разработка предложения относительно претворения института наркосуда в жизнь в течение этого же года. Группа разработала целевые группы правонарушителей и способы перевода судебных дел из одной юрисдикции в другую, которые впоследствии и были приняты.

В соответствии с разработанными документами, факторами попадания в целевую группу правонарушителей, относимой к юрисдикции наркосуда это:
• Прежде всего, правонарушители в возрасте от 21 года и старше (но с исключительным рассмотрением и тех кто находится в возрастной группе от 16 — 20 лет);
• Должно быть установлено сочетание высокого уровня наркозависимости в сочетании с противоправным поведением. Кроме того, характер наркозависимости должен быть восприимчивым к лечению;
• Правонарушители с двойным диагнозом наркозависимость и психические расстройства исключаются из рассмотрения.

Передача на рассмотрение судебного дела, лица совершившего правонарушение, состоит из восьми стадий:
1. Полицейские тщательно рассматривают и анализируют все случаи арестов, заключения под стражу, используя согласованные ими критерии.
2. Прокурор решает, какие случаи отобранные полицией, должны перейти на первичное рассмотрение соответствию требованиям наркосуда.
3. Прокурор передает дело в Департамент Социальной Службы и соответствующему агенту защиты.
4. Департамент Социальной Службы проверяет внутриведомственные отчеты по всем предыдущим контактам данного лица с Департаментом, особенно относительно наркозависимости и дел уголовного судопроизводства, изучает результаты этих контактов, затем допрашивает правонарушителя находящегося в следственном изоляторе, для первичной оценки его мотивации, личной заинтересованности, оценки характера наркозависимости, условий жизни и семейных обстоятельств. Далее агент защиты встречается со своим клиентом, предварительно получив инструкции, относительно предназначенного к передаче в суд дела, и объясняет характер планируемых действий, последствий и результатов от рассмотрения дела в наркосуде.
5. Прокурор вызывает в судебное слушание контрольную группу, состоящую из представителей разных агентств, что бы рассмотреть все судебные дела, переданные за этот день на рассмотрение от судебного исполнителя. Контрольная группа, по общему согласию, решает, какие судебные дела удовлетворяют требованиям и могут быть приняты во внимание для передачи в наркосуд. Контрольная группа должна состоять из судебного исполнителя, агента защиты, социального работника и полицейского.
6. Прокурор обращает внимание Шериф-судьи суда, в юрисдикции которого находится в данный обвиняемый или обвиняемые, на все судебные дела, рассмотренные контрольной группой и по их решению удовлетворяющие требованиям, необходимым для рассмотрения их дальнейшей передачи в наркосуд. Судебный исполнитель вступает в судебное разбирательство только после процедуры подачи подсудимым заявления о признании себя виновным.
7. Шериф-судья суда, в юрисдикции которого находится подсудимый и который соглашается с мнением контрольной группы, продолжает ведение дела, беря подсудимого на поруки в течение 4 недель для подготовки передачи наркосуду, в этих целях проводится дальнейшее социальное расследование, оценка состояния наркозависимости и (с согласия правонарушителя) проведение теста на наркотики.
8. Наркосуд заслушивает дело, рассматривает обвинение и приговор правонарушителя. Далее в рамках слушания выписывается ордер,- направление на лечение по месту жительства. Направление на лечение, само лечение, надзор за подсудимым и тестирование инициируются сразу по принятии судом решения.

Нужно отметить, что рассмотрение судебного дела представляет собой очень быструю процедуру. Стадии с 1 — 6 должны быть закончены в течение 24 часов, а стадии c 7 по 8 в течение 4 недель. Это означает, что от момента ареста правонарушителя и предъявления ему обвинения, до вступления в силу решения наркосуда проходит в целом меньше месяца.

Основные руководящие принципы шотландских наркосудов:
• Правонарушители имеют право, на то, что бы их агент защиты присутствовал на всех рассмотрениях и слушаниях, проводимых под покровительством наркосуда, а так же правовая помощь должна быть доступна для него на протяжении всего сотрудничества с наркосудом.
• Важным элементом продвижения судебного дела являются регулярные слушания, проводимые наркосудом в режиме прямого диалога между Шериф-судьей и правонарушителем.
• Старшее должностное лицо должно быть назначено координатором деятельности наркосуда и проводить созывы команды наркосуда на постоянной основе.
• Лечение должно отвечать потребностям правонарушителя. В шотландских наркосудах, предпочтение отдается трем подходам к лечению, в уместных для этого судебных делах: абстиненция или воздержание от употребления наркотиков, метадоновая программа поддержки и программа сокращения методоновой поддержки. Эти программы не доступны как варианты изолированного лечения и их применение возможно только как часть интегрированного плана излечения, включающего психологическое консультирование, индивидуальные воспитательные беседы, стратегии предотвращения рецидива или повторного лечения, а также уход за выздоравливающими. Элемент ухода за выздоравливающими и реабилитация адресованы к оказанию помощи правонарушителям в таких вопросах, как их жилищные условия, социальная реинтеграция, трудовая занятость и обучение, здоровье и другие потребности.
• Шериф-судьей назначаются сотрудники Исправительной Группы и Группы Надзора наркосуда, состоящие из надзорного социального работника, организатора лечения и медицинского штата. Все обвинительные заключения, доклады, отчеты и оценки деятельности проводимой программы, предоставленные ими суду, вкупе будут являться обобщенным отчетом, отражающим состояние всей проводимой работы. Доклады, предоставляемые для контрольных слушаний дела в наркосуде, предваряются встречами Исправительной Группы Наркосуда и Группы Надзора, и они всецело отражают результаты этих встреч.

Рассмотрев применение института наркосуда, в США и Шотландии, обобщим приведенные исследования и выведем те ключевые принципы, на основании которых используемые системы функционируют, а так же выделим из них те, которые представляется возможным применить на территории РФ.

Начнем с того, что проблема злоупотребления наркотиками должна решаться одновременно в нескольких плоскостях: правоохранительная деятельность, профилактика, лечение и реабилитация. А для обеспечения связи между пенитенциарной системой и системой медицинского ухода за правонарушителями необходимо расширять сотрудничество между судебными органами, органами здравоохранения и органами социального обеспечения, также подробно изучать альтернативы тюремному заключению, разработанные в разных странах мира, принимая во внимание различия правовых доктрин и систем.

Деятельность и результаты работы наркосудов, подтверждают целесообразность использования такого комплексного подхода в отношении данных видов правонарушений и правонарушителей. Косвенно это подтверждается тем, что количество стран, в которых суды применяют основные принципы осуществления лечебно-реабилитационных программ по решению суда, продолжает расти.

Суды такого рода преследуют цель положить конец злоупотреблению наркотиками и связанной с ним преступной деятельности правонарушителей посредством лечебно-реабилитационных программ, находящихся в ведении судебной системы. Не все такие суды действуют одинаково, и то, что оказывается наиболее эффективным в одном месте, может не принести никаких результатов в другом. В одних случаях это самостоятельные, новые суды, а в других — это существующие суды, применяющие специально скорректированные процедуры. Единой и универсальной модели наркосудов не существует, они формируются по-разному в зависимости от потребностей, правовых систем, мест расположения и имеющихся ресурсов. Различаются такие суды, прежде всего, по критериям отбора, применяемым в случае выведения дела из системы уголовного преследования, и итогам программы, но по существу они являются одинаковыми.

Применение принципов, которые лежат в основе деятельности наркосудов, ведет к увеличению расходов на работу с правонарушителями, злоупотребляющими наркотиками (вследствие необходимости осуществления судом контроля за соблюдением программы), и расходов на лечение. Вместе с тем оценка работы и результативности таких судов свидетельствует о том, что обычно они лучше, чем какие-либо другие альтернативы, обеспечивают удержание правонарушителей-наркоманов в программах лечения, являются более результативными в плане снижения уровня рецидивизма и более эффективными с точки зрения затрат.

Успех использования института наркосуда определяется следующими факторами:
1. Эффективное судебное руководство работой групп при судах, рассматривающих вопросы направления на лечение в наркологические учреждения.
2. Активное взаимодействие специалистов разного профиля, входящих в такую группу, но сохраняющих при этом свою профессиональную независимость.
3. Осведомленность представителей системы правосудия, входящих в группу, в вопросах наркомании, лечения и восстановления.
4. Осведомленность представителей системы здравоохранения, входящих в группу, о проблеме преступной деятельности.
5. Наличие руководства для обеспечения последовательности и результативности применяемых мер.
6. Наличие четких критериев отбора участников на основе результатов объективного скрининга потенциальных кандидатов.
7. Тщательная оценка каждого потенциального участника.
8. Наличие в полной мере продуманного и документально закрепленного согласия каждого из участников на прохождение судебной программы наркологической помощи.
9. Наличие оперативных процедур перевода участников в лечебно-реабилитационные учреждения сразу же после задержания.
10. Наличие оперативно осуществляемых, четких и последовательных санкций за несоблюдение условий программы и поощрений за их соблюдение.
11. Постоянная оценка хода осуществления программы и наличие желания добиваться более высоких результатов.
12. Обеспечение надлежащего, целевого финансирования на постоянной основе таких судов.
13. Внесение, при необходимости, соответствующих изменений в материально-правовые или процессуальные нормы права.

Так же необходимо отметить, что лечение, реабилитация и реинтеграция наркозависимых правонарушителей являются эффективными и носят устойчивый характер только в том случае, если они четко увязаны с задачами излечения правонарушителей и в то же время предупреждения повторного совершения правонарушений. И, соответственно, программы наркологической помощи должны строиться на тщательно разработанной политике, преследовать четко сформулированные программные цели и содержать внутренний компонент оценки. Такие программы должны предусматривать механизмы предупреждения рецидивов и последующего ухода после оказания первой медицинской помощи. Успех такой программы зависит также от опыта осуществляющих ее людей, наличия мест в соответствующих учреждениях и степени взаимодействия между органами уголовного правосудия и органами здравоохранения. Чтобы обеспечить максимально благоприятные условия для успешного осуществления этих программ, на них следует выделять соответствующие ресурсы. В рамках пенитенциарной системы также следует создавать соответствующие наркологические службы.

Хотелось бы закончить статью, словами о необходимости скорейшего дальнейшего углубленного изучения альтернативного лечения и наркосудов, и безусловно расширения международного сотрудничества России и обмена опытом в этой области.

1. Концепция государственной антинаркотической политики Российской Федерации, Утверждена на заседании Государственного антинаркотического комитета 16.10 2009 г., fskn.gov.ru/fskn/gak1.htm?id=10296922@cmsArticle
2. Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, утверждена Указом Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. № 537, scrf.gov.ru/documents/99.html
3. Вступительное слово Президента Российской Федерации на заседании Совета Безопасности по вопросу совершенствования государственной политики в области борьбы с распространением наркотиков; 8 сентября 2009 года, 16:00 Москва, Кремль, kremlin.ru/transcripts/5393
4. Стратегия государственной антинаркотической политики Российской Федерации до 2020 года, утверждена Указом Президента РФ от 09.06.2010 N 690, graph.document.kremlin.ru/page.aspx?1;1285491
5. Вступительное слово Президента Российской Федерации на заседании Совета Безопасности по вопросу совершенствования государственной политики в области борьбы с распространением наркотиков; 8 сентября 2009 года, 16:00 Москва, Кремль, kremlin.ru/transcripts/5393
6. Интервью с директором Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков Ивановым В.П., газета «Российская газета»; fskn.gov.ru/fskn/index/news.htm?id=10294368@cmsArticle
7. Встреча Президента Российской Федерации с директором Федеральной службы по контролю за оборотом наркотиков Ивановым В.П., 16 февраля 2010 года, 16:30, Московская область, Горки; kremlin.ru/news/6887
8. Совместное заявление Иванова В.П., председателя Государственного Антинаркотического Комитета, директора Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков, и Керликовске Г., директора Управления Администрации Президента США по вопросам государственной политики в области контроля за незаконным оборотом наркотиков, сопредседателей рабочей группы по противодействию незаконному обороту наркотиков двусторонней Российско-американской Президентской комиссии, 4 февраля 2010 года, Москва, Россия; russian.moscow.usembassy.gov/st_020410.html
9. «Стратегия Обамы по борьбе с наркотиками направлена на снижение спроса», Бюро международных информационных программ Государственного департамента США, 14 мая 2010 года, america.gov/st/peacesec-russian/2010/May/ 20100514123021esnamfuak0.5366175.html

Полезные Интернет ресурсы:

1. Официальная страница Бюро Содействия Юстиции (Bureau of Justice Assistance), ojp.usdoj.gov/BJA/
2. Официальный сайт Офиса Программ Юстиции (Office of Justice Programs), ojp.usdoj.gov
3. Официальная страница Проекта по сбору и обмену информации о наркосудах (Drug Court Clearinghouse Project), на официальном сайте Американского Университета, 1.spa.american.edu/justice/
4. Официальный сайт Национальной Ассоциации Специалистов в области Наркосудов (National Association of Drug Court Professional’s), США, nadcp.org
5. Официальный сайт Правительственного Контрольного Офиса США (The U.S. Government Accountability Office), gao.gov
6. Официальный сайт правительства Шотландии scotland.gov.uk
7. Официальная страница Управление государственной политики США в области контроля за незаконным оборотом наркотиков (Office of National Drug Control Policy) whitehouse.gov/ondcp
8. Официальный сайт органов судебной власти штата Южная Австралия, Австралия, courts.sa.gov.au
9. Официальный сайт Национального Института Наркосудов (National Drug Court Institute), ndci.org
10. Интернет журнал по криминологии (Internet Journal of Criminology), internetjournalofcriminology.com

Экспертное заключение на проект государственной программы Российской Федерации «Противодействие незаконному обороту наркотиков»

1. Экспертная оценка проекта государственной программы

1.1 Оценка адекватности целей и показателей государственной программы

1.1.1 Оценка соответствия целей и показателей государственной программы (подпрограмм) установленным в Указах Президента Российской Федерации от 07.05.2012 г., иных стратегических документах целям и задачам государственной политики в сфере реализации государственной программы В процессе экспертизы были использованы следующие нормативные документы:

1. Федеральная целевая программа «Комплексные меры противодействия злоупотреблению наркотиками и их незаконному обороту на 2002–2004 годы» утвержденная Постановлением Правительства Российской Федерации № 44 от 23 января 2002 года

2. Федеральная целевая программа «Комплексные меры противодействия злоупотреблению наркотиками и их незаконному обороту на 2005–2009 годы» утвержденная Постановлением Правительства Российской Федерации № 561 от 13 сентября 2005 года

3. Стратегия государственной антинаркотической политики Российской Федерации до 2020 года, утвержденная Указом Президента РФ от 09.06.2010 №  690 «Об утверждении Стратегии государственной антинаркотической политики Российской Федерации до 2020 года»

4. Cтратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, утвержденная Указом Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. № 537 «О Cтратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года»

5. Концепция демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года, утвержденная Указом Президента РФ от 09.10.2007 № 1351 «Об утверждении Концепции демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года»

6. «Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года», утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1662‑р

7. «Концепция реализации государственной политики по снижению масштабов злоупотребления алкогольной продукцией и профилактике алкоголизма среди населения Российской Федерации на период до 2020 года», одобренная распоряжением Правительства РФ от 30 декабря 2009 г. № 2128‑р

8. «Перечень социально значимых заболеваний и перечень заболеваний, представляющих опасность для окружающих» утвержденный Постановлением Правительства Российской Федерации от 1 декабря 2004 года № 715 с изменениями, внесенными Постановлением Правительства Российской Федерации № 710 от 13 июля 2012 года

9. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1663‑р об утверждении «Основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года»

10. Указ Президента Российской Федерации № 1374 от 18 октября 2007 года «О дополнительных мерах по противодействию незаконному обороту наркотических средств и психотропных веществ и их прекурсоров»

11. Постановление Правительства Российской Федерации от 20 июня 2011 г. №  485 «Об утверждении положения о государственной системе мониторинга наркоситуации в Российской Федерации»

12. Федеральный закон от 08 января 1998 года № 3‑ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах»

13. Федеральный закон от 02 июня 1992 года № 3186–1 «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании»

14. Федеральный закон от 07 декабря 2011 года № 420‑ФЗ «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации»

15. Приказ Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 9 апреля 2010 г. № 225 ан «Об утверждении порядка оказания наркологической помощи населению Российской Федерации»

16. Протокол № 9 заседания Государственного антинаркотического комитета от 24 сентября 2010 года

17. Решение Правительственной комиссией по профилактике правонарушений от 28 декабря 2011 года протокол № 4

18. Информационно-справочные материалы о выполнении п. 1.5.2. протокола заседания Правительственной комиссии по  профилактике правонарушений от 28 декабря 2011года № 4 (прилагается)

19. Доклад «О ходе выполнения Российской Федерацией Политической Декларации и Плана действий по налаживанию международного сотрудничества в целях выработки комплексной и сбалансированной стратегии борьбы с мировой проблемой наркотиков» (прилагается)

При подготовке проекта государственной программы Российской Федерации «Противодействие незаконному обороту наркотиков» с периодом исполнения с 2013 г. по 2020 г. было изначально допущено три системные ошибки:

1. Все нормативные документы последнего периода, посвященные рассматриваемой проблематике, включая базовый документ «Стратегия государственной антинаркотической политики Российской Федерации до 2020 года», утвержденный Указом Президента РФ от 09.06.2010 № 690, в котором выделен специальный раздел IV «Совершенствование системы мер по сокращению спроса на наркотики», подчеркивают приоритетность формирования политики снижения спроса на  психоактивные вещества (далее  — ПАВ), что связано с политическим осознанием паллиативности любых мер, ограниченных борьбой с предложением ПАВ. Вся структура предлагаемого к рассмотрению документа, включая финансовые акценты, демонстрирует неготовность и неспособность разработчиков мыслить категориями приоритетности формирования политики снижения спроса на ПАВ.

2. Основная часть существующих тематических базовых нормативных документов в качестве угрожающего фактора не выделяет определенную группу ПАВ — наркотики, из числа иных ПАВ, в том числе имеющих открытый легальный оборот, таких как алкоголь, табак и др., одновременно делая акцент не на борьбу с этими веществами, а на необходимость профилактики их пагубного влияния: «Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года», утвержденная Указом Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. №  537. «72. Одними из главных угроз национальной безопасности в сфере здравоохранения и здоровья нации являются возникновение масштабных эпидемий и пандемий, массовое распространение ВИЧ-инфекции, туберкулеза, наркомании и алкоголизма, повышение доступности психоактивных и психотропных веществ» «Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года», утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1662‑р: «… Формирование здорового образа жизни должно стать важнейшим направлением политики в области охраны здоровья. При этом основой пропаганды здорового образа жизни должно стать наряду с информированием о вреде низкой физической активности, нерационального и несбалансированного питания, потребления алкоголя, табака, наркотических и токсических веществ также обучение навыкам по соблюдению правил гигиены и режима труда, учебы, режима и структуры питания». «Концепция демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года», утвержденная Указом Президента РФ от 09.10.2007 № 1351: «… Уровень смертности об‑ условлен также высоким уровнем заболеваемости населения, распространенностью алкоголизма, наркомании, табакоку‑ рения. Не созданы условия, побуждающие людей бережно от‑ носиться к собственному здоровью и здоровью своих детей. Недостаточно развиты формы досуга, способствующие ве‑ дению здорового образа жизни (физическая культура, спорт, туризм, активный отдых и другие)». «Перечень социально значимых заболеваний и перечня заболеваний, представляющих опасность для окружающих» утвержденный Постановлением Правительства Российской Федерации от 1 декабря 2004 года № 715 с изменениями, внесенными Постановлением Правительства Российской Федерации № 710 от 13 июля 2012 года: «8. F 00‑F 99 психические расстройства и расстройства поведения». «Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года» утвержденные распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008  г. №  1663‑р: «… Необходимо реализовать комплекс профилактических мероприятий, направленных на сокращение потребления алкоголя, наркотиков и табака».

3. Наиболее очевидной первоначальной ошибкой составителей документа является отсутствие анализа неуспешности аналогичных программ предыдущих периодов (неуспешность предыдущих аналогичных программ следует, в том числе, из описательной части представленного на экспертизу документа):

Федеральной целевой программы «Комплексные меры противодействия злоупотреблению наркотиками и их незаконному обороту на 2002–2004 годы» (утверждена Постановлением Правительства Российской Федерации № 44 от 23 января 2002 года);

Федеральной целевой программы «Комплексные меры противодействия злоупотреблению наркотиками и их незаконному обороту на 2005–2009 годы» (утверждена Постановлением Правительства Российской Федерации № 561 от 13 сентября 2005 года).

Очевидно не только смысловое, но и текстуальное совпадение в описании целей, задач и предлагаемых мер в вышеозначенных программах прошлых периодов и документе, представленном на экспертизу. Тем более не понятно, почему составители не попытались по-пунктно проанализировать неэффективность реализованных целевых программ. На данный факт указывают также российские и  международные эксперты в докладе «О ходе выполнения Российской Федерацией Политической Декларации и Плана действий по налаживанию международного сотрудничества в целях выработки комплексной и сбалансированной стратегии борьбы с мировой проблемой наркотиков» (прилагается), представленном в 2011 году и подготовленном при поддержке представительств Управления ООН по наркотикам и преступности (УНП ООН) и Объединенной Программы ООН по ВИЧ/СПИДу (ЮНЭЙДС) во исполнение Политической Декларации 2009 года утвержденной 52‑й сессией Комиссии по наркотическим средствам ООН: «Примечательно, что по завершении выполнения предыдущего документа, выступавшего основой действий государства в сфере снижения спроса — Федеральная Целевая Программа «Комплексные меры противодействия злоупотреблению наркотиками и их незаконному обороту на 2005–2009 годы», эффективность воздействия мероприятий в рамках этого документа на спрос на незаконные наркотики не была подвергнута какой-либо публичной оценке».

1.1.2. Оценка адекватности набора показателей государственных программ (подпрограмм) с точки зрения возможности оценки степени достижения целей и соблюдения баланса интересов при разработке и реализации государственной политики в сфере реализации государственной программы

Эксперт, проводящий настоящую экспертизу, считает приоритетной задачей в заявленной программе тему снижения спроса на ПАВ, которой преимущественно посвящена вторая подпрограмма «Координация антинаркотической деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации». Разработчики настоящего документа, осознавая важность темы снижения спроса, что следует из декларативной части второй подпрограммы, обнаружили неспособность расставить необходимые приоритеты, включая финансовые, и не раскрыли эту тему содержательно.

Изначально обращает на себя внимание, что в подпрограмме, название которой начинается со слова «координация» отсутствуют соисполнители подпрограммы, при этом исполнителем подпрограммы является Федеральная служба Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков — силовая структура, деятельность которой, прежде всего, направлена на борьбу с  незаконным предложением наркотиков.

Известно, что для координации антинаркотической деятельности создан Государственный антинаркотический комитет (ГАК), что следует из текста Указа Президента Российской Федерации № 1374 от 18 октября 2007 года, но в настоящее время этот орган фактически встроен в деятельность ФСКН России и малоэффективно исполняет координационную функцию с позиции предметно-содержательной деятельности. В представленной подпрограмме не заявлена цель модернизации деятельности ГАК как координационного органа антинаркотической деятельности, и в целом не прослеживается роль этой структуры, присутствующей в тексте проекта программы номинально.

В настоящий период времени в мировой практике, подтвержденной различными международными актами, прежде всего документами Всемирной организации здравоохранения (ВОЗ), деятельность в области снижения спроса на ПАВ структурирована по трем направлениям профилактики:

первичная профилактика, направленная на утверждение принципов здорового образа жизни;

вторичная профилактика, направленная на работу с лицами группы риска;

и третичная профилактика, направленная на  работу с зависимым контингентом.

Такая структура профилактической деятельности воспринята российской наркологией, что подтверждается Приказом Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 9 апреля 2010 г. № 225 ан «Об утверждении порядка оказания наркологической помощи населению Российской Федерации»:

17. Первичная медицинская профилактика включает: информирование населения о влиянии на здоровье таких негативных факторов как употребление наркотиков, злоупотребление алкоголем и другими психоактивными веществами, а также участие в азартных играх, и возможности их предупреждения; информирование граждан о негативном влиянии на здоровье женщин употребления алкоголя, наркотиков и других психоактивных веществ в репродуктивный период, включая период беременности, в целях предупреждения внутриутробного поражения плода; медико-генетическое консультирование, направленное на выявление предрасположенности к потреблению психоактивных веществ; мотивационное консультирование детей и подростков, направленное на изменение дезадаптивных форм поведения, а также на снижение риска распространения парентеральных инфекций (ВИЧ-инфекции, гепатиты) в связи с употреблением психоактивных веществ, и, при наличии медицинских показаний, проведение специфического медикаментозного лечения; семейное консультирование, включая обучение родителей оздоровительной системе воспитания ребенка; раннее выявление лиц, входящих в группы риска: употребляющих алкоголь, наркотические и другие психоактивные вещества, участвующих в азартных играх, а также больных с наркологическими заболеваниями и патологическим влечением к азартным играм.

18. Вторичная медицинская профилактика включает: информирование граждан о системе наркологической помощи и медико-социальной реабилитации при наркологических заболеваниях и патологическом влечении к азартным играм; формирование у граждан мотивации к обращению за наркологической медицинской помощью и медико-социальной реабилитацией; предупреждение формирования заболевания у лиц, имеющих эпизоды злоупотребления алкоголем, наркотиками и другими психоактивными веществами; предупреждение формирования заболевания у лиц, входящих в группу риска: употребляющих алкоголь, наркотические и другие психоактивные вещества с пагубными последствиями, а также участвующих в азартных играх.

19. Третичная медицинская профилактика включает: предупреждение дальнейшего злоупотребления алкоголем, наркотиками и другими психоактивными веществами; уменьшение вреда от употребления алкоголя, наркотиков и других психоактивных веществ; оказание наркологической помощи; предотвращение срывов и рецидивов заболеваний у больных, прекративших употребление алкоголя, наркотиков и других психоактивных веществ, а также прекративших участие в азартных играх; осуществление медико-социальной реабилитации». Предлагаемая подпрограмма, не имеющая программ но-целевых инструментов, как следует из паспорта подпрограммы, не имеет стройной структуры, принятой в мировой практике и воспроизведенной в выше представленном нормативном документе Минздравсоцразвития РФ. Безусловно, разработчики подпрограммы должны были воспринять эту структуру уровней профилактики, при этом, представив эту деятельность не только в узко медицинском контексте.

В этом случае соисполнителем программных элементов первого уровня профилактики должен выступать Минобрнауки РФ, соисполнителем второго уровня профилактики, где главной задачей является сокращение насилия в обществе и  сокращение тюремного населения, должны выступать МВД РФ и ФСИН России, а соисполнителем третьего уровня профилактики — Минздрав РФ. При этом данный перечень ведомств — возможных соисполнителей не является исчер‑ пывающим, а минимально необходимым для реализации заявленных задач. В подпрограмме декларируется «… особую роль в до‑стижении цели подпрограммы должны сыграть внедрение и реализация национальной системы социальной реабили‑ тации и  ресоциализации», при этом подпрограмма никак не расшифровывает, как эта задача будет решаться.

В «Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года» сказано: «78. Решение задач национальной безопасности в сфере здравоохранения и здоровья нации в среднесрочной и долгосрочной перспективе достигается путем: формирования национальных программ (проектов) по лечению социально значимых заболеваний (онкологические, сердечнососудистые, диабетологические, фтизиатрические заболевания, наркомания, алкоголизм) с разработкой единых общероссийских подходов к диагностике, лечению и реабилитации пациентов…». Представляется, что ФСКН России без партнерства с  Минздравом РФ в  принципе не  способна решать эту задачу, тем более, что решать ее необходимо в ограниченные сроки, заявленные в Указе Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 598 «О совершенствовании государственной политики в сфере здравоохранения»:

«… д) за‑169 вершить до 1 января 2016 г. модернизацию наркологической службы Российской Федерации».

Также следует указать, что из текста подпрограммы становиться очевидно, что разработчики не ориентированы в существующих методах и подходах к решению данных задач. Например, никак не  используется и не упоминается Концепция реформы наркологии, разработанная Общественной палатой Российской Федерации, рекомендованная к использованию органами исполнительной власти субъектов федерации решением Правительственной комиссией по профилактике правонарушений (пункт 1.5.2. протокола № 4 от 28 декабря 2011 года) и в настоящий момент уже принятая к применению в 39 субъектах федерации (справка Правительственной комиссии по профилактике правонарушений прилагается).

Основная часть предлагаемых подпрограммой мероприятий носит декларативный, а в некоторых случаях, откровенно демагогический характер, которые скорее могут принести вред, чем заявленную пользу. Прежде всего, это касается пуб‑ личных мероприятий, где используется слово «наркотик». Является очевидным фактом, что чрезмерное эксплуатирование темы наркотиков в информационном пространстве приводит к увеличению количества несовершеннолетних, экспериментирующих с употреблением ПАВ. ФСКН России, не выстраивая тесное взаимодействие в процессе проведения таких акций с экспертным сообществом, представляющим, прежде всего, образовательные структуры подведомствен‑ ные Минобрнауки РФ, и с профильными некоммерческими организациями, чья роль в принципе плохо прослеживается в проекте программы, может нанести значительный вред, который в конечном итоге приведет к увеличению количества лиц, употребляющих наркотики.

Одной из  реальных, эффективных и немногих, поддержанных ФСКН России в последний период времени инициатив, направленных на уменьшение спроса на ПАВ, является законодательное закрепление технологии «лечение вместо наказания», что нашло свое отражение в Федеральном законе №  420‑ФЗ от 07 декабря 2011 года. Данный законодательный акт закрепляет возможность замены ряда статей Уголовного кодекса, сопряженных с незаконным оборотом наркотиков, на лечение и реабилитацию подсудимого в случае его добровольного согласия. Законодатель продекларировал это право, что предполагает технологическое насыщение, прежде всего путем создания образовательных стандартов, включая образование представителей судебного сообщества; организационных стандартов, обеспечивающих взаимодействие судебного решения и реабилитационных программ; и информационных стандартов, позволяющих прежде всего подсудимому знать о своих правах. Приходится констатировать и вызывает удивление, что представленная подпрограмма, не смотря на крайнюю актуальность и очевидность для ФСКН данной темы, упоминает деятельность «… специализи‑ рованных наркосудов…» исключительно с позиций «… проработать вопрос о создании…», хотя требуются неотлагательные конкретные и предметные действия, на что указывают российские и международные эксперты в Докладе «О  ходе выполнения Российской Федерацией Политической Декларации и Плана действий по налаживанию международного сотрудничества в целях выработки комплексной и сбалансированной стратегии борьбы с мировой проблемой наркотиков»: «Наркосуды неплохо зарекомендовали себя за рубежом. Однако в отсутствие научно-обоснованной и соответствующей международным стандартам системы лечения наркозависимости, наркосуды лишь ухудшат ситуацию, став аналогом показавшей неэффективность советской системы лечебно-трудовых профилакториев». Также хочется указать на очевидную неадекватность некоторых заявленных подпрограммой приоритетов: «Одним из приоритетов государственной политики в сфере реализации подпрограммы является построение новой модели развития общества». Не понятно, как исключительно силами ФСКН России, поскольку подпрограмма не имеет соисполнителей, может быть построена «новая модель развития общества», возможно разработчики подпрограммы сознательно не указали, о какой модели идет речь.

1.1.3. Анализ соответствия целей и показателей государственных программ (подпрограмм) установленным нормативным и методическим требованиям

Основным нормативным документом, дающим возможность анализировать динамику наркоситуации в стране, и таким образом оценивать, в том числе, эффективность реализации государственной программы, является «Положение о государственной системе мониторинга наркоситуации в Российской Федерации» утвержденное Постановлением Правительства Российской Федерации от 20 июня 2011 г. № 485. Данный документ основан на использовании принципах фиксации динамики формализованного набора статистических показателей, что не в полной мере обеспечивает валидность получаемых данных. Современный мировой опыт оценки состояния наркопотребления, прежде всего основан на проведении лонгитюдных социологических исследованиях в различных популяционных группах. Предлагаемая программа не обсуждает эти проблемы и не рассматривает возможность следовать за мировыми тенденциями в оценке динамики наркоситуации.

1.2. Оценка оптимальности набора подпрограмм как с точки зрения их полноты и достаточности, так и с точки зрения управления и мониторинга их реализации

Очевидна нецелесообразность объединения в одной программе подпрограммы борьбы с предложением наркотиков и подпрограммы снижения спроса на них. Цели этих подпрограмм и методы их достижения концептуально различны. В  случае создания самостоятельной программы, направленной на формирование политики снижения спроса, необходимо включать в нее весь круг проблем, связанных с патологическими формами зависимого поведения как от химических веществ (наркомания, алкоголизм, табакокурение и др.), так и иных поведенческих патологий (игромания и др.). Включение в данный перечень нехимических форм зависимого поведения актуализировано в  вышеупомянутом Приказе Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 9 апреля 2010 г. № 225 ан «Об утверждении порядка оказания наркологической помощи населению Российской Федерации» — «2. Наркологическая помощь оказывается гражданам, страдающим в  соответствии с Международной классификацией болезней 10‑го пересмотра (МКБ‑10) психическими расстройствами и расстройствами поведения, связанными с  употреблением психоактивных веществ (далее — наркологические заболевания), а также патологическим влечением к азартным играм…». Факторами, подтверждающими необходимость формирования самостоятельной программы, направленной на решение проблемы снижения спроса, является изначальное понимание этого со стороны разработчиков рассматриваемой программы, что подтверждается решением Государственного антинаркотического комитета «… Обратиться к  Президенту Российской Федерации с предложением о включении в перечень государственных программ, утверждаемый Правительством Российской Федерации, государственной программы по кардинальному снижению спроса на наркотики» (протокол № 9 заседания ГАК от 24 сентября 2010 года ), а также рядом нормоустанавливающих документов, имеющих аналогичные цели и задачи в части снижения спроса на ПАВ, но не ориентированных на регламентацию оборота узкой группы химических веществ  — наркотиков. Например, «Концепция реализации государственной политики по снижению масштабов злоупотребления алкогольной продукцией и профилактике алкоголизма среди населения Российской Федерации на период до 2020 года», одобренная распоряжением Правительства РФ от 30 декабря 2009 г. № 2128‑р.173

1.3. Оценка необходимости и  достаточности мероприятий для достижений целей реализации государственных программ

Оценивая первую подпрограмму «Комплексные меры противодействия незаконному обороту наркотиков» и учитывая, что эксперт, проводящий настоящую экспертизу, не  обладает достаточным объемом профессиональных знаний в  области правоохранительной деятельности, можно констатировать, что практически все изложенные в подпрограмме мероприятия фактически обеспечивают решение одной задачи  — дополнительно финансировать основную деятельность ФСКН России и укрепить материально-техническую базу данного ведомства. Необходимо констатировать еще один факт, снижающий качество заявленного документа  — отсутствие программно-целевых инструментов, что констатируется в паспорте подпрограммы. Мероприятия, изложенные в подпрограмме «Координация антинаркотической деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации», не решают задачу «координации» и не структурированы в соответствии с современными представлениями. Отсутствие описания в подпрограмме трех уровней профилактики как основы деятельности, не дает возможность сформулировать адекватные деклари‑ руемым целям мероприятия.

1.4. Оценка достаточности и полноты описания мер правового регулирования для достижения целей и решения задач государственной программы

Проект программы не заявляет и не создает инструментов правового регулирования обеспечивающего вовлечение широких слоев гражданского общества в антинаркотическую деятельность. Тема участия институтов гражданского общества заявляется декларативно в форме «дежурных» публичных мероприятий, которые в очень маленькой степени могут повлиять на снижение уровня употребления ПАВ, что является главной темой подпрограммы «Координация антинаркотической деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации». Можно утверждать, что такая форма общественного участия в реализации программы не эффективна и не целесообразна, и может привести к дискредитации заявленных мероприятий.

2. Предложения по совершенствованию проекта госу- дарственной программы (с учетом результатов оценки)

2.1. Предложения по корректировке (уточнению) целей государственной программы (подпрограмм)

Можно согласиться с первоначальной позицией Государственного антинаркотического комитета, констатированной в вышеупомянутом протоколе № 9 заседания ГАК от 24 сентября 2010 года о необходимости формирования самостоятельной программы «… по  кардинальному снижению спроса на наркотики», в то же время указав на то, что эта программа должна охватывать не только узкую группу химических веществ, но должна способствовать развитию всего многообразия профилактических технологий, направленных на различные, присутствующие в обществе формы патологического зависимого поведения (наркомания, алкоголизм, табакокурение, игромания и др.). Также следует указать, что исполнителем этой программы ни в коем случае не может быть исключительно ФСКН, а по возможности необходимо привлечь наиболее широкий круг заинтересованных ведомств, которым придется в процессе подготовки совместной программы договариваться между собой о целях и задачах отдельных мероприятий, что будет являться самостоятельной ценностью. Такая государственная программа может называться программой «Кардинального трезвения и оздоровления нации» и обеспечиваться реализацией политики снижения спроса на ПАВ. Касаясь вопроса дополнительного финансирования основной деятельности ФСКН, включая ее материально-техническое обеспечение, в чем собственно и заключается подпрограмма «Комплексные меры противодействия незаконному обороту наркотиков», можно использовать иные финансовые инструменты, а не государственную программу.

2.2. Предложения по корректировке (уточнению) состава показателей государственной программы (подпрограмм)

Состав показателей должен основываться не на анализе динамики формальных статистических данных, а на логике выстраивания разнонаправленных тематических лонгитюдных социологических исследований в различных популяционных группах, включая анализ динамики личностного роста исследуемых лиц, основываясь на развитии персонифицированных профилактических программ, что в свою очередь будет обеспечивать межведомственное взаимодействие не в виде совещаний и бумагооборота, а в виде формирования единого понятийного пространства в процессе оценки рисков возникновения патологической зависимости и возможностей недопущения или преодоления ее как в отношении отдельных лиц так и групп граждан.

2.3. Предложения по корректировке (уточнению) значений показателей государственной программы (подпрограмм)

Значения не должны основываться на механическом арифметическом сложении формальных статистических данных и предъявлении их динамики как метода формирования показателей государственной программы. Такие показатели трудно верифицировать и они не являются валидными. Состав значений должен определяться в процессе проведения лонгитюдных социологических исследований и меняться в зависимости от динамики проявления форм зависимого поведения и моды на употребление различных ПАВ и иных форм асоциального поведения в различных популяционных группах.

2.4. Предложения по корректировке (уточнению) состава подпрограмм государственной программы

Категорически нельзя формировать единую программу из подпрограммы, направленной на борьбу с предложением, и подпрограммы, направленной на снижение спроса. При этом, формируя самостоятельную программу снижения спроса нельзя ограничиваться узким кругом химических веществ, имеющих определенный правовой статус (наркотиков), а надо включать подпрограммы, направленные на профилактику широкого круга асоциальных форм поведения, актуальных для общества в момент формирования программы.

2.5. Предложения по корректировке (уточнению) состава основных мероприятий и ведомственных целевых программ подпрограмм государственной программы

Основные мероприятия, направленные на снижение спроса на ПАВ должны быть максимально персонифицированы и рассчитаны на личностный рост и повышение способности к преодолению жизненных трудностей (резильентности) как основного способа профилактики употребления ПАВ и преодоления зависимости от ПАВ. Количество публичных массовых акций должно быть минимизировано, как и упоминание наркотиков в информационном пространстве.

2.6. Предложения по корректировке (уточнению) состава и содержания мер государственного регулирования в рамках государственной программы

В рамках программы необходимо инициировать процесс внесения изменений в Федеральный закон от 08 января 1998 года № 3‑ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах» с целью изъятия Главы VII «Наркологическая помощь больным наркоманией», одновременно внеся изменения в Федеральный закон от 02 июня 1992 года № 3186–1 «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании» с целью обеспечения государственного регули‑ рования деятельности наркологической службы в Российской Федерации.

2.7. Предложения по оценке рисков реализации государственной программы

Основные риски носят ментальный характер и основаны на  идеологизации и политизации темы использования тех или иных антинаркотических технологий, а также неготовности и неспособности мыслить категориями их эффективности, включая финансовую эффективность, что приводит к реализации затратных программ, носящих популистский характер и не приводящих к снижению уровня потребления ПАВ, включая наркотики.

Эксперт Зыков Олег Владимирович

Классификация МКБ‑10 для наркологических расстройств

Наркологическая помощь оказывается гражданам, страдающим психическими расстройствами и  расстройствами поведения, связанными с употреблением психоактивных веществ (далее — наркологические заболевания), а также патологическим влечением к  азартным играм в  соответствии с Международной классификацией болезней 10 пересмотра (МКБ‑10):

1. психические и  поведенческие расстройства, вызванные употреблением алкоголя (F 10.);
2. психические и  поведенческие расстройства, вызванныеупотреблением опиоидов (F 11.);
3. психические и  поведенческие расстройства, вызванные употреблением каннабиноидов (F 12.);
4. психические и  поведенческие расстройства, вызванные употреблением седативных или снотворных средств (F 12.);
5. психические и  поведенческие расстройства, вызванные употреблением кокаина (F 14.);
6. психические и  поведенческие расстройства, вызванные употреблением других стимуляторов (включая кофеин) (F 15.);
7. психические и  поведенческие расстройства, вызванные употреблением галлюциногенов (F 16.);
8. психические и  поведенческие расстройства, вызванные употреблением табака (F 17.);
9. психические и  поведенческие расстройства, вызванные употреблением летучих растворителей (F 18.);
10. психические и  поведенческие расстройства, вызванные одновременным употреблением нескольких наркотических средств и  использованием других психоактивных веществ (F 19.);
11. патологическое влечение к азартным играм (F 63.0).

Анализ оперативной обстановки в сфере противодействия незаконному обороту наркотических средств и психотропных веществ на территории муниципального образования