Какой институт нужен для научного обеспечения антинаркотической политики и управления в России?

Отношение к проблеме
«Какой институт нужен для научного обеспечения
антинаркотической политики и управления в России?»

    Совсем еще недавно сложно было сказать, на какой стороне в наркоконфликте находится российское государство. «Лихие девяностые» породили ситуацию, когда государству было абсолютно начихать на все, что творится с его населением. Администрация нового Президента России Владимира Путина поставила правильную задачу, вернуть государство в общественные отношения, но как это часто бывает, предпочла пойти по самому простому пути: укрепление своей власти, то есть возвращения к схеме управления, которая как будто бы когда-то давала результат, то есть к тотальному огосударствлению ключевых сфер общественного бытия. Все это вылилось в такие последствия, которые трудно в условиях жесткой глобализационной конкуренции ХХI века оценивать как позитивные: монополизация власти и отсутствие реальной политической конкуренции, невиданный размах коррупции и чиновничьего беспредела, олигархическая модель управление экономикой и «закошмаривание» любого бизнеса, отсутствие плюрализма в СМИ и бесправие гражданского общества.

    Но тенденции усиления контроля государства над обществом стали той питательной средой, в которой произошло возвращение государства к запретительной политики в отношении наркотиков. Ведь такая политическая позиция удачно ложиться в фарватер наметившегося желание власти взять на себя ответственность буквально за «все». Казалось бы, в этом нет ничего плохого, и стоит только порадоваться, что потребности общества и намерения государства, наконец-то хоть в чем-то совпали. Но мы хотели бы заострить ваше внимание на том, что возвращение государства к политике контроля наркотиков не было продиктовано научными исследованиями, не было подкреплено активностью гражданского общества, а имело сугубо конъюнктурный характер. Какая опасность таиться в этом?

    Представим гипотетически, что политико-экономическая система, выстроенная Владимиром Путиным и его приемниками внезапно терпит крах, тем более, что в условиях экономического кризиса это вполне возможный сценарий развития событий. Очевидно, что в этих условиях нас ждет глобальная либерализация государственной политики как ответная реакция на неудачу. Что тогда произойдет с антинаркотической политикой, если она по прежнему останется конъюнктурной и, следовательно, обреченной быть флюгером, болтающимся в разные стороны от малейшего дуновения, продиктованного политической волей того или иного руководителя? Что сделает ее устойчивой к изменчивости политического климата на государственном олимпе? Спецслужба с названием ФСКН России? Вряд ли. Образованная из налоговой полиции, питающаяся кадрами из различных отраслей, она легко может быть преобразована еще раз во что угодно.

    Все вышесказанное — повод задуматься антинаркотической общественности над темой предстоящего семинара. Уверены, что многим вынесенная на обсуждение участников проблема «Нужен ли Центр исследования антинаркотической политики и управления» покажется не актуальной, имеющей малое отношения к работе «на земле», всего лишь некой научной проблемой, интересной узкому кругу университетских ученых и не более.

    Мы же утверждаем, что тем, кто позиционирует себя на стороне против наркотиков не стоит уповать на то, что имеющийся сейчас союз с государством в этом вопросе, это навсегда. Мы полагаем это, удобным случаем воспользоваться удачно сложившимся раскладом сил в наркоконфликте и укрепить позиции антинаркотической политики через создание института, обеспечивающего научно-методологическое ее сопровождение и подготовку кадров, объединенных общим междисциплинарным образованием, а не как сейчас разбитых на отраслевые группки, по причине получения различного образования в высшей школе. И возможно тогда деятельность Государственного антинаркотического комитета РФ по объединению усилий органов власти станет эффективной и реально приведет к достижению пока лишь декларируемой государством цели — сокращению наркомании и наркопреступности.

Тезисы выступления на семинаре «Какой институт нужен для научного обеспечения антинаркотической политики и управления в России? Проект Положения»

Тезисы выступления на семинаре
«Какой институт нужен для научного обеспечения
антинаркотической политики и управления в России?
Проект Положения» 27 февраля 2009 года

    Я отношусь к тем, кто исповедует применение принципов наркоконфликтологии в антинаркотической деятельности. Да в нынешних условиях другие подходы будут иррациональны. Собственно всех участников сегодняшнего семинара и привлёк очередной конфликт. Председатель ГАКа РФ должен разрешить межведомственный конфликт между полутора десятками министерств, входящих в ГАК. Простейший пример: отношение различных министерств к определению «наркоман». С позиции правоохранительных структур это лицо преступившее закон, и, следовательно, к нему могут и должны применяться уголовные и административные репрессии. С позиции здравоохранения это лицо, которое нуждается в лечении и реабилитации. Но ведь конечная цель и того и другого министерства остаётся одна — снижение уровня лиц, потребляющих наркотики. Достигнуть её можно только преодолев конфликт ведомственных интересов в достижении общегосударственной задачи. Неплохо было бы подкрепить эту работу научными разработками. Но, к сожалению, сегодня, в России нет, ни одного ВУЗа, который готовил бы специалистов для работы в структуре Федеральной службы по контролю за оборотом наркотиков.

    Несколько лет я потратил на Нижегородской земле, на попытки введения курса наркоконфликтологии в университетах и академиях региона. Увы, даже областное управление ФСКН и то не поддержало эту идею. Думаю, что в итоге пострадало дело.

    Не увенчались успехами и мои хлопоты, в попытке ввести на факультетах журналистики Нижегородского Государственного университета им. Лобачевского и Нижегородского лингвистического университета им. Добролюбова академического курса «Наркомания как объект журналистского контроля». Руководство этих вузов тоже считает, что в современных условиях журналист должен обладать определённым набором знания по проблеме наркомании. А ведь присутствующие на семинаре наверняка встречали в СМИ многочисленые упоминания об огромных суммах, связаных с оборотом наркотиков. Журналисты для «усиления» материала часто используют этот приём, хотя могли бы и вспомнить, что специалисты ООН как раз и не рекомендуют упоминать об этих суммах. Ведь не собираемся же мы рекламировать доходность наркобизеса?! К сожалению, изменить учебный план ВУЗа может только Москва, да и то раз в пять лет. Вот и получается: тут нет возможности подготовить профильных специалистов, там нельзя.

    Остаётся одно — создать учебное заведение высшего звена для подготовки специалистов ФСКН РФ. Оно же на первом этапе своей деятельности должно заниматься научными разработками и в первую очередь разработкой новой Концепции государственной политики по контролю за наркотиками в России, вместо давно устаревшей, а иногда и просто вредной в современных условиях Концепции 1993 года.

ОБРАЩЕНИЕ участников научно-практического семинара «Какой институт нужен для научного обеспечения антинаркотической политики и управления в России? Проект Положения» к Председателю Государственного антинаркотического комитета РФ Иванову В.П.

О Б Р А Щ Е Н И Е 
участников научно-практического семинара 
«Какой институт нужен для научного обеспечения антинаркотической политики 
и управления в России? Проект Положения» 
к Председателю Государственного антинаркотического комитета РФ Иванову В.П. 
( П р о е к т )

    За последние годы активная позиция ФСКН России в сфере антинаркотической пропаганды и межведомственного взаимодействия по профилактике наркомании и наркопреступности стимулировала новые научные исследования различных аспектов наркореальности, о чем свидетельствует защита целого ряда магистерских, кандидатских, докторских диссертаций и публикации новых монографий (приложение №1). К сожалению, в силу загруженности, эти научные работы не осмысливаются практическими сотрудниками ФСКН, отвечающими за эффективность работы Управления МВП и Аппарата Государственного антинаркотического комитета РФ (ГАК РФ), фактически являющегося органом политического управления. Слабая осведомленность о состоянии современной научной мысли в области институциализации антинаркотической политики и управления сотрудников ГАК РФ, являющегося высшим координирующим органом, подчеркивается еще и тем, что объектами его управленческого воздействия являются министерства, в структурах которых функционируют отраслевые научно-исследовательские институты, а Федеральная служба по контролю за оборотом наркотиков РФ таковой структуры не имеет.

    В силу отсутствия всероссийского научно-исследовательского учреждения, осмысливающего изменения наркореальности на уровне политики и государственного управления, до сих пор в государстве действует явно устаревшая Концепция государственной политики по контролю за наркотиками в Российской Федерации 1993 года.

    Вместе с тем лидеры международного движения за легализацию наркотиков активно использует для поддержки своих аргументов труды либеральных ученых, доказательственный подход и научно-исследовательские центры (типа английского Фонда Beckley), которые «льют воду на мельницу» обоснования либеральной наркополитики правами человека или проигрышем в «войне с наркотиками» и целесообразностью замены стратегии уменьшения спроса на наркотики стратегией уменьшения вреда от их потребления.

В связи с вышеизложенным и в целях дальнейшего совершенствования государственной политики направленной на сокращение наркомании и наркопреступности 

участники научно-практического семинара предлагают:

1. Обратить внимание Президента РФ на недопустимость отсутствия научно — методологического обеспечения деятельности ФСКН России и Государственного антинаркотического комитета РФ в условиях становления антинаркотического управления (координации) как самостоятельного направления государственной политики.
2. Директору ФСКН РФ включить в план работы федеральной службы мероприятия необходимые для создания Всероссийского научно-исследовательского института ФСКН России и Междисциплинарного научно-исследовательского центра антинаркотической политики и управления.
3. Руководителю Аппарата ГАК ФСКН РФ создать рабочую группу, ответственную за разработку Концепций этих научно-исследовательских заведений и соответствующих Положений.

Участники научно-практического семинара просят опубликовать данное обращение с официальными комментариями руководителя аппарата Государственного антинаркотического комитета в очередном номере всероссийского журнала «Наркоконтроль».

Новые правила… Старые игры

«Новые правила… Старые игры»

    «Как влияет количество заседаний комиссии и личная явка официальных её членов на реальную наркоситуацию в регионе…»? 
    Согласен, что в вопросе содержится некоторая провокация, но в нём и узловая проблема взаимоотношений ГАК с комиссиями субъектов. В предложенной структуре годового доклада о деятельности комиссии уже заложена смысловая ловушка: вновь оценивается некая бюрократическо-административная деятельность и лояльность по отношению к регламенту, но не реальная динамика наркоситуации в регионе. Из девяти предложенных в докладе пунктов, лишь один связан с числовыми данными, непосредственно касающимися статистики. И то, остаётся загадкой, какие выводы сделают из этих данных специалисты ГАКа. То есть, не обернётся ли увеличение выявляемости наркопотребителей и рост первичной заболеваемости печальными последствиями для регионов, где комиссии наоборот нашли лазейки, с помощью которых пытаются «легализовать» латентных потребителей? Причём подпункт о первичной заболеваемости даже не разделён по группам учёта, а это ведь, простите, две большие разницы, когда мы говорим именно о заболеваемости первичной, и весьма разными могут быть причины роста или падения.

    Кстати, для примера мы приводим ниже любопытную диаграмму, в которой динамика первичной заболеваемости наложена на динамику активности наркологической службы. Это так, для интереса. Согласитесь, в таком соотношении заболеваемость выглядит уже совсем по-другому

    Причём, данные по освидетельствованиям взяты без учёта экспертиз, проведённых в Мурманской области в рамках различных мероприятий обычными стрип-тестами. Если брать их в расчёт, то получится, что инструментальными экспертизами на наркотики охвачено до 5% населения области в возрасте от 14 до 45. И это только самый простой пример «подводных течений» в региональных эпидпроцессах. Очень много «вкусного» можно нарыть во взаимоотношениях статистики правоохранительных органов с данными других ведомств. Например, как должны соотносится кривые выявленных наркопреступлений и заболеваемости? ГАК, как оказалось, считает, что они должны друг другу соответствовать…чем меньше преступлений, тем меньше заболеваемость. Извините, меньше преступлений — это значит, что: либо они просто не выявляются, хотя героином завалено пол-города, либо объективно в регион пошло меньше наркотиков, поскольку перекрыт серьёзный канал. Если пошло меньше наркотиков, значит, наркоманы остались без дозы, что неизбежно приведёт к повышенной обращаемости за купированием абстинентного синдрома и последующим «омоложением». Повышение обращаемости неизбежно пустит в рост кривую распространённости (болезненности) и заболеваемости. Почему? А кто любит всех пугать, что истинное число наркопотребителей в разы превышает официально посчитанных? Вот они и повыползают из сумрака, эти непосчитанные, когда с наркотиками проблемы и героиновая ломка приближается… Значит, уменьшение числа наркопреступлений в этом примере может запросто быть обратно пропорциональным кривой заболеваемости и болезненности. А ещё в эту схему можно ввести (спасибо за совет И.В.Лосеву-УГАК СЗФО) несколько переменных, описывающих ситуацию с «рассасыванием» латентных больных по частным наркологическим кабинетам. Я надеюсь, среди нас нет таких, кто думает, что этого не происходит? Разница лишь в доле этого частного сектора в каждом из субъектов. И это вновь самый простой пример того, как из «очевидных статистических фактов» могут нарисоваться совсем неочевидные выводы.

    Возможно, специалисты ГАКа были уверены, что субъекты сами догадаются расписать девять пунктов структуры в красочные фолианты, повествующие о самоотверженной борьбе с наркотиками, борьбе самое главное…успешной. Мурманская область, кстати, не догадалась. Мы ответили предельно конкретно, обрадовавшись наивно, что: «вот, мол, наконец-то появились люди, которым не нужна «вода», которые делают выводы об антинаркотической работе в субъекте по минимальному набору предельно конкретных данных…» Ан нет, не угадали.

    Ситуацию можно сравнить с моделированием погоды. Для создания даже краткосрочного прогноза метеорологами анализируется множество вводных данных. Но именно «анализируется»! Никому не приходит в голову оценивать ситуацию и делать прогнозы по одним лишь вводным данным…Они только сырьё, их предстоит переработать, выявить корреляции, посчитать погрешности и прочее, прочее… В наркополитике ситуация аналогична. Но я не знаю, что можно оценить по банальным пяти цифрам, сумме вбитых и освоенных в РЦП средств, количеству региональных нормативных актов, числу проведённых заседаний и наличию прикомандированного от ФСКН, сотрудника (кстати, я так понял, что это самое главное). Впрочем, какие выводы можно сделать на основе текста, «тянущего» на дипломную работу, в котором есть и повестки дня заседаний, и сценарии профилактических акций и даже газетные вырезки приложены, я тоже не знаю. Хотя и не говорю, что это плохо.

    Кстати, в качестве самокритики признаюсь, что сам до самого последнего времени оперировал только очевидными фактами и цифрами. Потому что это было удобней, как минимум. Но времена меняются, и что-то мне подсказывает, — ГАКу в своей деятельности всё же не обойтись без серьёзной научной базы, без разработки сложнейших алгоритмов и формул, учитывающих множество факторов. Необходима и смена парадигмы оценки антинаркотической политики, где, как минимум, придётся учиться оперировать длительными временными интервалами, циклами, а не делать выводы на основании данных «за текущий год». Всё это возможно лишь в условиях появления некоего научно-методического центра и, безусловно, партнёрских паритетных отношений между ГАКом и субъектами. Да, теперь есть орган, который спросит за работу с субъектов, а кто спросит с самого ГАКа? Кто действительно компетентен оценить его работу? Лично президент? Но ведь требуется именно ОЦЕНИТЬ… 
    Если эти вопросы подвиснут, то затея с ГАКом превратится в старую игру, в которой все только делают вид, что играют по новым правилам.

Обращение участников научно-практического семинара к председателю Государственного антинаркотического комитета РФ Иванову В.П.

О Б Р А Щ Е Н И Е
участников научно-практического семинара
«Какой институт нужен для научного обеспечения антинаркотической
государственной политики и управления в России?» к председателю
Государственного антинаркотического комитета РФ Иванову В.П.

За последние годы активная позиция ФСКН России в сфере антинаркотической пропаганды и межведомственного взаимодействия по профилактике наркомании и наркопреступности стимулировала в ряде российских министерств и ведомств новые научные исследования различных аспектов наркореальности, о чем свидетельствуют защиты целого ряда магистерских, кандидатских, докторских диссертаций и публикации новых монографий.

В силу ведомственной обособленности эти научные работы не всегда попадают в поле зрения сотрудников Управления МВП ФСКН России и Государственного антинаркотического комитета РФ, фактически являющихся органами политического управления. Слабая осведомленность о состоянии современной научной мысли в области институциализации антинаркотической государственной политики и управления Государственного антинаркотического комитета, являющегося высшим координирующим органом, подчеркивается еще и тем, что объектами его управленческого воздействия являются министерства, в структурах которых функционируют ведомственные научно-исследовательские институты. К сожалению, Федеральная служба Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков таких учреждений не имеет. Отсутствие у органов наркоконтроля всероссийского научно-исследовательского учреждения, систематически отслеживающего изменения наркоситуации в мире и в России, обусловило положение, при котором до сих пор в стране действует явно устаревшая Концепция государственной политики по контролю за наркотиками в Российской Федерации 1993 года.

Вместе с тем лидеры международного движения за легализацию наркотиков активно используют для поддержки своих аргументов труды «либеральных» ученых, доказательственный подход и научно-исследовательские центры (типа английского Фонда Beckley). С их помощью они обосновывают необходимость либеральной наркополитики правами человека или проигрышем в «войне с наркотиками» и целесообразность замены стратегии уменьшения спроса на наркотики стратегией уменьшения вреда от их потребления. При этом из результатов научных исследований выбирается лишь то, что может «обосновывать» их псевдонаучный подход в вопросах легализации наркотиков.

В связи с вышеизложенным и в целях дальнейшего совершенствования государственной политики, направленной на сокращение наркомании и наркопреступности, участники научно-практического семинара предлагают: 

1. Обратить внимание руководства страны на недопустимость отсутствия научно — методологического обеспечения деятельности ФСКН России и Государственного антинаркотического комитета РФ в условиях становления антинаркотического управления (координации) как самостоятельного направления антинаркотической государственной политики. 

2. Включить в план работы ФСКН России мероприятия по созданию Междисциплинарного научно-исследовательского центра антинаркотической политики и управления (далее — Центр). 

3. Руководителю Аппарата Государственного антинаркотического комитета РФ создать рабочую группу, ответственную за разработку проекта Положения о Центре и организовать обсуждение его экспертами в структурах гражданского общества.

Борьба с наркотиками как совокупность социальной, уголовной и антинаркотической политики

Борьба с наркотиками как совокупность
социальной, уголовной и
антинаркотической политики

УКАЗ Президента РФ от 28 июня 2007 г. N 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации»

Об оценке эффективности деятельности
органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации

    В целях реализации положений Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» постановляю:

  1.   Утвердить прилагаемый перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

  2.   Комиссии при Президенте Российской Федерации по вопросам совершенствования государственного управления и правосудия: 
  а)   разработать и утвердить до 1 августа 2007 г.: 
  —  перечень дополнительных показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в том числе показателей эффективности использования средств консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации; 
  —  методику оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации; 
  —  форму доклада высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации о достигнутых значениях показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации за отчетный год и их планируемых значениях на 3-летний период; 
  б)   представлять Президенту Российской Федерации ежегодно, до 1 сентября, доклад об эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

  3.   Высшим должностным лицам (руководителям высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации ежегодно, до 1 мая года, следующего за отчетным, представлять в Комиссию при Президенте Российской Федерации по вопросам совершенствования государственного управления и правосудия доклады о достигнутых значениях показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в том числе дополнительных показателей, утверждение которых предусмотрено настоящим Указом, и их планируемых значениях на 3-летний период. 
Доклады за 2006 год представить до 1 сентября 2007 г.

  4.   Правительству Российской Федерации: 
  а)   обеспечить включение показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в том числе дополнительных показателей, утверждение которых предусмотрено настоящим Указом, в федеральную программу статистических работ на 2008 год и последующие годы с учетом установленных настоящим Указом сроков представления докладов; 
  б)   представить Президенту Российской Федерации до 1 января 2008 г. предложения о порядке выделения грантов субъектам Российской Федерации для содействия достижению и (или) поощрения наилучших значений показателей с учетом методики оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

  5.   Настоящий Указ вступает в силу со дня его подписания.

Перечень показателей для оценки эффективности деятельности
органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации

1. Объем валового регионального продукта.
2. Объем инвестиций в основной капитал (за исключением бюджетных средств) в расчете на одного человека.
3. Реальная среднемесячная начисленная заработная плата работников в сравнении с предыдущим годом.
4. Отношение среднемесячной номинальной начисленной заработной платы работников государственных (муниципальных): 
   — учреждений здравоохранения; 
   — учреждений образования; 
   — учреждений социальной защиты населения; 
   — учреждений физической культуры и спорта; 
   — учреждений культуры и искусства к среднемесячной заработной плате работников, занятых в сфере экономики региона.
5. Доля населения с денежными доходами ниже региональной величины прожиточного минимума.
6. Уровень безработицы (по методологии Международной организации труда) в среднем за год.
7. Смертность населения: 
   — младенческая; 
   — от 1 года до 4 лет; 
   — от 5 до 9 лет; 
   — от 10 до 14 лет; 
   — от 15 до 19 лет; 
   — материнская; 
   — в трудоспособном возрасте — всего, в том числе по трем основным причинам; 
   — в результате дорожно-транспортных происшествий.
8. Средняя продолжительность временной нетрудоспособности в связи с заболеванием в расчете на одного работающего.
9. Удельный вес детей первой и второй групп здоровья в общей численности учащихся государственных (муниципальных) общеобразовательных учреждений.
10. Удовлетворенность населения медицинской помощью (процент от числа опрошенных).
11. Удельный вес лиц, сдавших единый государственный экзамен, от числа выпускников, участвовавших в едином государственном экзамене.
12. Доля выпускников государственных (муниципальных) учреждений начального и среднего профессионального образования, трудоустроившихся по полученной профессии в первый год, в общей численности выпускников таких учреждений.
13. Удовлетворенность населения качеством общего образования, начального и среднего профессионального образования (процент от числа опрошенных).
14. Доля детей, оставшихся без попечения родителей, — всего, в том числе: 
    — переданных неродственникам (в приемные семьи, на усыновление (удочерение), под опеку (попечительство), охваченных другими формами семейного устройства (семейные детские дома, патронатные семьи); 
    — находящихся в государственных (муниципальных) учреждениях всех типов.
15. Удельный вес населения, систематически занимающегося физической культурой и спортом.
16. Обеспеченность спортивными сооружениями в субъекте Российской Федерации.
17. Удельный вес населения, участвующего в культурно-досуговых мероприятиях, проводимых государственными (муниципальными) организациями культуры, и в работе любительских объединений.
18. Количество экземпляров библиотечного фонда общедоступных библиотек на 1000 человек населения.
19. Общая площадь жилых помещений, приходящаяся в среднем на одного жителя субъекта Российской Федерации, — всего, в том числе введенная в действие за год.
20. Отношение средней цены одного квадратного метра общей площади на первичном (вторичном) рынке жилья к среднедушевым доходам населения в субъекте Российской Федерации.
21. Доля населения, проживающего в многоквартирных домах, признанных в установленном порядке аварийными.
22. Доля многоквартирных домов в целом по субъекту Российской Федерации, в которых собственники помещений выбрали и реализуют способ управления многоквартирными домами, в том числе: 
    — непосредственное управление собственниками помещений в многоквартирном доме; 
    — управление товариществом собственников жилья либо жилищным кооперативом или иным специализированным потребительским кооперативом; 
    — управление управляющей организацией, в том числе муниципальной формы собственности (из них в форме муниципальных учреждений), государственной формы собственности (из них в форме государственных учреждений), частной формы собственности (из них хозяйственными обществами со 100-процентной долей, находящейся в муниципальной или государственной собственности).
23. Доля убыточных организаций жилищно-коммунального хозяйства.
24. Время от подачи заявки на предоставление земельного участка для строительства до получения разрешения на строительство.
25. Заявленная мощность, которая не была удовлетворена в связи с отсутствием технической возможности технологического присоединения к объектам электросетевого хозяйства.
26. Доля населенных пунктов, обеспеченных питьевой водой надлежащего качества.
27. Доля региональных и муниципальных дорог, не отвечающих нормативным требованиям.
28. Уровень криминогенности (процент от числа опрошенных).
29. Доля преступлений, совершенных несовершеннолетними или при их соучастии, в общем числе зарегистрированных преступлений.
30. Доля среднесписочной численности работников (без внешних совместителей) малых предприятий в среднесписочной численности работников (без внешних совместителей) всех предприятий и организаций.
31. Доля продукции, произведенной малыми предприятиями, в общем объеме валового регионального продукта.
32. Удельный вес прибыльных крупных и средних сельскохозяйственных организаций в их общем числе.
33. Расходы консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации на сельское хозяйство в расчете на один рубль произведенной сельскохозяйственной продукции.
34. Динамика налоговых и неналоговых доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации.
35. Расходы консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации на содержание работников органов государственной власти и местного самоуправления в расчете на одного жителя региона.
36. Объемы просроченной кредиторской задолженности государственных (муниципальных) учреждений, задолженности бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов муниципальных образований по исполнению обязательств перед гражданами.
37. Доля расходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации, формируемых в рамках программ, в общем объеме расходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации (без учета субвенций на исполнение делегируемых полномочий).
38. Расходы консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации на здравоохранение в расчете на одного жителя, в том числе на территориальную программу государственных гарантий оказания бесплатной медицинской помощи гражданам Российской Федерации, из них средства обязательного медицинского страхования.
39. Расходы консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации в расчете на одного обучающегося: 
    — на общее образование; 
    — на начальное и среднее профессиональное образование.
40. Доля расходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации на финансирование услуг социальной сферы, оказываемых автономными учреждениями и негосударственными (немуниципальными) организациями, в общем объеме расходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации на финансирование отраслей социальной сферы.
41. Доля государственных (муниципальных) медицинских учреждений: 
    — применяющих медико-экономические стандарты оказания медицинской помощи; 
    — переведенных на оплату медицинской помощи по результатам деятельности; 
    — переведенных на новую (отраслевую) систему оплаты труда, ориентированную на результат.
42. Доля государственных (муниципальных) общеобразовательных учреждений, переведенных: 
    — на нормативное подушевое финансирование; 
    — на новую (отраслевую) систему оплаты труда, ориентированную на результат.
43. Удовлетворенность населения деятельностью органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, в том числе их информационной открытостью (процент от числа опрошенных).

Переосмысление политики контроля наркотиков: Исторические перспективы и концепционные средства

Переосмысление политики контроля наркотиков.
Исторические перспективы и концепционные средства [1]

    Около 80 лет назад в ходе Гаагской Конференции 1911 года были приняты наиболее важные решения в отношении нашей современной системы запрета наркотиков. Двенадцать представленных наций запретили любое не медицинское производство и использование опиума, морфия и кокаина.

    Хотя фактические основания для запрета были невелики, также как и число подписавшихся наций, это событие определило наш современный метод контроля наркотиков: их полное запрещение. С тех пор произошло многое. Как часть морального и политического настроения тех времён Соединённые Штаты и Норвегия запретили всякое употребление алкоголя. Но так, как число употребляющих алкоголь было слишком велико и последствия запрета на общественный порядок слишком пагубны, уроки, выученные дорогой ценой, послужили отмене алкогольного запрета.

    Мы знаем, что причинил запрет странам, личностям, нашим политическим и юридическим учреждениям, развитию криминальности; и мы не в конце пути. Наше время неотвратимо движется в направлении возросших междунарожных связей и торговли, путешествий и транспорта. Одним из следствий этой интернационализации является то, что не только товары, но и материальные и культурные нововведения будут с лёгкостью пересекать границы. Другими словами, как в материальном, так и в культурном отношении с каждым разом будет всё легче осуществляться доступ к неизвестным товарам и чужеродным обычаям, среди которых наркотики являются лишь одной из категорий. Это приведёт к росту рынков наркотиков в местах, где они сейчас недопустимы.

    Моя задача сегодня — обсудить альтернативные методы контроля наркотиков. Я сделаю это косвенно, так как я глубоко убеждён, что невозможно предложить эффективные альтернативы, если мы сначала не изменим как наш исторический взгляд на современную идеологию контроля наркотиков, так и наши концепционные средства осмысления употребления наркотиков.

    Попытайтесь подумать о запрещении как об основном заблуждении, причиной которого были ограниченные знания о наркотиках, применяемых в 18 и 19 веках; но этот период истории всё же закончится. В настоящее время запрет может рассматриваться как нечто устаревшее, архаизм, который сохраняется в наше время потому, что поддерживает политические и символические функции, приобретённые им изначально, а также служит этим функциям. Я считаю, что запрет наркотиков сам по себе сейчас просто один из устаревших продуктов британской промышленной революции, христианской морали 18-ого века и идей Просвещения 17-ого века.

    Британская промышленная революция прогнала миллионы рабочих с земель, на которых они жили столетиями. Они скапливались в городах и жили в условиях, считавшихся невыносимыми даже для того времени. Одной из реакций этого рабочего класса было массовое пьянство. Алкоголь был единственным способом для многих рабочих уйти от полнейшей нищеты жизни. Проработав на заводе четырнадцать часов в день в грязи, а зачастую и просто в непригодных для работы условиях, они шли в свои густонаселённые, совершенно неприспособленные для жизни жилища. Здесь зародился социализм. Социализм видел корень всего этого зла в классовых отношениях. Христианское движение за воздержание от употребления спиртных напитков тоже родилось здесь. Воздержание видело корень этого зла в алкоголе.

    В Англии никогда не было полного запрещения алкоголя, но различные формы регулирования употребления алкоголя всё же имели место. Регулирование алкоголя стало обычным способом алкогольного контроля в большинстве стран мира. Запрет на алкоголь стал исключением и вводился только в Соединённых Штатах, в Норвегии и некоторых мусульманских странах.

    Те же нравственные силы, которые породили движение за воздержание от употребления спиртных напитков, также начали войну против опиумной политики англичан, проводимой в Китае. Влияние опиума на китайцев было описано британскими миссионерами как нечто более ужаснее того, что крестоносцы воздержания говорили о влиянии воздействия алкоголя на британских рабочих. Проблема опиума стала почти единственной сферой деятельности британских священников и церковных служителей, и мы все знаем об их успехе. Вместе с религиозными лидерами Соединённых Штатов они успешно предали опиуму и английской опиумной монополии образ истиного дьявола. Здесь мы видим, возможно, самую важную деталь ошибки, о которой я упоминал выше.

    Английское правительство приказало тщательно исследовать влияние потребления опиума на Индию и Китай. Их экспертные комиссии пришли к заключению, что злоупотребление опиумом было не правилом, а исключением. Вполне возможно, что британские исследовательские комиссии были правы. К подобным результатам пришли голландцы в Ист-Индии, а также португальцы. И это открытие того, что злоупотребление было исключением, а контролируемое использование — правилом, не противоречит всем нашим современным социально-научным и эпидемиологическим знаниям о наркотиках и их использовании.

    Мы, однако, хорошо можем понять противоречивую позицию британского правительства: правильно, опиум не приносил того вреда, в котором его обвиняли. Но английская империя не могла отстоять свою почти тотальную монополию на опиум и свой почти тотальный запрет на экономическое развитие Китая, лишь наблюдая, что курение опиума не было тем злом, о котором говорили моральные крестоносцы.

    Опиумная оппозиция как в Соединённых Штатах, так и в Англии не имела военной силы, чтобы преследовать англичан, которые провели две опиумные войны против китайцев из Шанхая и других укреплений. Единственным оружием в арсенале опиумной оппозиции были политические символы и моральная риторика. Они использовали их, чтобы создать, раздуть и удерживать мнение, о том, что опиум — это зло; это как раз то же самое, что ими было сделано в отношении алкоголя. Миф о супервредном заморском зелье был сооружён как раз в это время, во второй половине 19-ого века. Опиум, а позже и его производные, стал идеолизированным демоном «психотропной сущности». Сейчас мы принимаем образ опиума в Китае как должное, но опаздываем с пересмотром истории опиума и формирования представления о нём.

    Оглядываясь на вторую половину 19-ого века, мы видим две мощные силы, которые действали против опиума. Прежде всего, это расширяющиеся экономические силы Соединённых Штатов, которые не могли проникнуть в многообещающий рынок Китая, и второе — христианское движение против алкоголя и наркотиков, которое было неразрывно связано с движениями эмансипации рабочих, которые, в свою очередь, уходят в эру Просвещения. Также можно выделить и третью силу: убеждение в том, что мораль может быть «легализована» законом и властью государства. Многие верили, что употребление наркотиков, а также гомосексуализм и проституция полностью исчезнут, если их просто запретить законом.

   Позвольте мне суммировать те заблуждения, на которых основывается наша современная идеология запрета наркотиков в следующем порядке:

    Первая ошибка — это принятие простой случайной связи между употреблением наркотиков и бедностью. В случае с английскими рабочими начала 19-ого века высокая и хорошо видимая степень социального несчастья не являлась, конечно же, результатом алкогольного злоупотребления. Злоупотребление алкоголем, безусловно, ухудшило и без того невыносимую ситуацию, но и, несомненно, невыносимая ситуация являлась также важным источником злоупотребления алкоголем. Более того, лишение алкоголя не улучшило бы социальных условий рабочих. Это ошибочное истолкование случайной связи между крупномасштабным социальным неустройством и употреблением наркотиков являлось основой представлений о зле, сформированных вокруг опиума в то время и остаётся с нами в наших современных представлениях о разрушительном кокаине.

    Вторая ошибка, которая кроется за нашей современной системой запрета наркотиков, это мысль о том, что государства могут запретить законом тяготение к наркотикам, как к старым, так и к новым. Глотание лекарств для того, чтобы изменить сознание, было частью всякой культуры и эпохи в истории человечества, и, возможно, что это станет большим технологическим изменением расс в будущем. Таким образом, мысль об обществе без наркотиков так же смешна, как и мысль о бескриминальном обществе или обществе без неудавшихся браков. Самое лучшее, что можно сделать — это смягчить пагубные воздействия наркотиков, преступлений или неудавшихся браков вместе взятых. [2]

    Третья ошибка состоит в том, что некоторые наркотики могут контролироваться потребителями, другие же не могут. И эта ошибка, возможно, является самой главной. Я ясно помню удивление, которое я встретил в Нидерландах, когда я предложил исследовать, как потребители кокаина контролируют его использование. Суть вопроса состояла в противоречивости терминов. В корне этой ошибки лежит способ построения проблемы опиума в 19-ом столетии, а наш способ создания знаний о наркотиках её ещё более укрепил. Наши учёные традиционно изучили клинические случаи очень тяжёлых проблемных потребителей и, следовательно, нашли здесь типичные проблемы. Вследствие этого употребление наркотиков стало отождествляться с «злоупотреблением наркотиков», и ложные обобщения и как бы научные предрассудки стали объективной «правдой».

    В действительности, и Американский Национальный Институт по злоупотреблению наркотиками (NIDA) и Европейский Совет не будут выпускать официальные документы, в которых будет упоминаться термин «употребление наркотиков». В Европе всегда будут говорить «неправильное употребление», в Америке — «злоупотребление». Это не наука, это способ понять идеологическую точку зрения о том, что незлоупотребление запрещённых наркотиков существовать не может. Размышляя об альтернативных способах контроля над употреблением наркотиков, совершенно понятно, что эта ошибка подлежит исправлению. Сегодня уже стало достоянием литературы, поддерживающей понятие о том, что наркотики подобно опиуму, морфию, героину, алкоголю, коке, кокаину, курительному кокаину и гашишу используются потребителями, которые сохраняют или вновь приобретают контроль. Только когда мы осмелимся отказаться от догмы, присущей беспомощности людей контролировать эти наркотики, может быть разработан новый, реалистичный и гуманный закон о наркотиках. Новая политика контроля по наркотикам позволила бы потребителям укрепить свои собственные возможности по контролю и предложить меры по уменьшению вредности наркотиков для тех лиц, которые ими злоупотребляют.

   Восемьдесят лет запрета наркотиков, в особенности сорок лет после Второй Мировой Войны, принесли много вреда. Запрет способствовал увеличению проблемы преступности в развитых западных странах по сравнению с тем, что было до него. Запрет привёл к тому, что преступники, употребляющие наркотики, заняли доминирующее положение на огромных территориях Северной Латинской Америки, в настоящее время эта территория расширяется до Бразилии, Эквадора и, возможно, до Аргентины. В Латинской Америке нелегальная продажа наркотиков разжигает борьбу за власть между консервативной правящей элитой и вновь сформированными партизанскими силами. В Азии незаконная продажа опиума постоянно расширялась, начиная с 60-ых годов. Политическая нестабильность на этой огромной территории сделала бесполезными попытки её подавления как, например, в Турции. Фактически, производство опиума (и его бесполезное подавление), в настоящее время является одним из факторов, который увеличивает политическую нестабильность на этой территории.

   И ещё многое ожидает новые республики бывшего Восточного блока. Из-за невозможности добиться достаточного иностранного обмена путём местного легального производства, наркотики и оружие будут являться основными сферами (незаконного) обогащения. Существует большая вероятность того, что сотрудничество между казённой бюрократией и незаконными экономическими секторами сделаю производство и перевозку наркотиков такими же устойчивыми, как это уже существует в Азии и Латинской Америке. Как раз нелегальность наркотиков, чрезмерно навязанная и так слабому экономическому развитию и этническим конфликтам, будет основной денежнопроизводящей силой, стоящей за возникающими вооружёнными криминальными силами и государственной бюрократией. Хотя условия в республиках не одинаковы, многие из них, выращивающие мак и марихуану в этом районе, могут превратиться в зрелые нарко-коррупционные государства с бесконечным рядом нарко-коррупции от низших гражданских и военных уровней до высших инстанций и глав государства.[3]

    Но не эти геополитические развития беспокоят меня больше всего. Одним из наиболее иронических развитий запрета наркотиков является создание большого количества местных, международных и супермеждународных бюрократических организаций, финансирование которых полностью зависит от неудачи запрета наркотиков. Фонды этих бюрократических организаций расширяются, но незаконное производство и перевозка продолжаются. Продолжающийся поток фондов Соединённых Штатов стал значительным для местных агенств Латинской Америки и самих агенств США, направленных на подавление наркотиков без внимания к их действительной эффективности.[4]

    Ирония заключается в том, что в современном «климате» запрета нет более рационального вкладывания денег, чем во всё более возрастающую необходимость предпринимания того же самого. Действительно, доклад, только что выпущенный хорошо известным мозговым центром Соединённых Штатов Центром по Стратегическим и Международным Исследованиям в Вашингтоне, призывает к огромному усилению деятельности по наркотикам в мировом масштабе.[5]Так же, как и многие аналитики США делали раньше, авторы видят проблемы наркотиков в основном как американские проблемы, которые должны решаться в американском стиле запрета во всём мире. За прошедшие три финансовых года одни лишь только Соединённые Штаты затратили более 35 биллионов долларов на контроль наркотиков. И всё же настоящее национальное и международное вовлечение около 25-ти агенств США по контролю наркотиков описывают в этом докладе как «совершенно неподходящие для вызова». Этот тип стратегии по контролю наркотиков уже дал в США наивысший уровень в мире по тюремному заключению; свёл к минимуму борьбу с преступностью, разрушил гражданские права и поместил каждого четвёртого чернокожего мужчину под контроль криминальной юридической системы. И это «совершенно не подходит для вызова?»

   В этом докладе выражено желание в «значительно увеличенной» поддержке Соединёнными Штатами UNDCP (стр.21). Его целью также является расширенное «иностранное присутствие» (стр.23) ряда агенств США, таких как DEA, FBI, Таможня и Береговая Охрана. Такое мнение присуще США, а также агенствам по международному контролю над наркотиками, но они не допускают ни малейшего сомнения относительно местоположения контроля наркотиков в настоящее время. Сомнения принесли бы существенный вред расширению этих агенств в будущем. В то же время эти агенства являются монополистическими источниками информации по производству наркотиков и их контролю во всём мире. Без исключения, год от года, они находят, что ситуация с контролем наркотиков ухудшилась. Это и есть их основная причина расширения запрета. Как раз недавно UNDCP создал комиссию по факту обнаружения в семи новых республиках на территории бывшего Советского государства. Там была проведена миссионерская работа по убеждению властей установить строгую политику по контролю за наркотиками согласно письму конвенции Объединённых Наций по запрещению наркотиков. В этих новых Республиках не существует ни малейшего сомнения, ни малейшего понимания в высшей степени разрушительных вторичных последствий подобной политики.[6]

    Уважаемые дамы и господа, мы должны посмотреть на историческое заблуждение, на котором основывается запрет наркотиков. Мы должны тщательнее вглядеться в те альтернативы, которые могут быть предложены этой политикой. Для того, чтобы достичь этого, мы должны избавиться от устаревшей, анархоичной системы понятий, на которой мы построили как наши, так называемые проблемы наркотиков, так и невозможность их решения.

    Для улучшения существующего контроля за наркотиками следует прежде всего ослабить удушающие тиски международных договоров. Эти договоры должны быть реформированы и, возможно, полностью аннулированы, чтобы уступить место локальной дифференциации политики наркотиков. Прежде всего, вновь проводимая политика больше бы не допускала навязывания мнения Запада всем странам мира. Культуры, в которых наркотические средства использовались веками, должны быть свободны в своём собственном выборе в свете своих собственных условий, а не формировать свои отношения к наркотикам в соответствии с мнением и нуждами нескольких больших стран Первого Мира. Культуры, где употребляют опиум, выработали свои контролирущие установки и правила в отношении опиума, которые сейчас находятся под угрозой (оппортунистической и очень несовершенной) уступчивости азиатских наций к договорам Объединённых Наций. Разрешение курения опиума в странах Первого Мира незамедлительно уменьшило бы проблемы, связанные с внутривенным способом употребления героина.

    То же самое можно сказать в отношении гашиша и коки. Основные промышленные формы этих растительных наркотиков, морфия, героина и кокаина должны быть открыты для дифференцированного контроля точно так же, как мы сейчас уже видим в отношении алкоголя. Пусть страны или группы стран решают это сами. Конечно, такое изменение может произойти лишь в том случае, если экономическая и военная помощь не будет больше диктовать условия в отношении курса по запрещению наркотиков. Никто не будет принуждать норвежцев к системе алкогольного контроля, как Италию, если они хотят присоединиться к Европейскому Сообществу. И, к счастью, нет ни силы, ни желания навязать США алкогольный контроль по типу существующего в Саудовской Аравии. Эти различные формы контроля удовлетворяют местным потребностям и символическим целям без ущерба для культур, где такие символы не играют роли.

    Как отметил делегат из Голландии на первой международной Конференции по Опиуму в Гааге в 1911 году, для некоторых стран государственные монополии лучше, чем их полное запрещение (Между прочим, тот же самый делегат сказал, что он надеется, что альтернативные модели когда-нибудь могут быть притворены в жизнь в противовес глобальному запрещению).[7]

    Может быть, новые стратегии в наркоконтроле разовьют у нас новые знания о наркотиках и их использовании. Когда наркотики используются для подавления социальной или индивидуальной проблемы, они имеют совершенно другую функцию, чем когда они используются для восстановления и экспериментации с сознанием и чувством. Наркотики используются для обеих функций и это будет продолжаться. Лучшим способом принятия этих фактов жизни является сдерживание социального и индивидуального зла и максимальное использование позитивных функций наркотиков.

   Другим аспектом знаний, полученных за последнее время, является всё возрастающее сомнение в том, что фармацевтические свойства наркотиков определяют последствия употребления наркотиков на поведение. Конечно же, наркотики применяются из-за своих фармакологических свойств, но также и из-за своих магических, символических и социальных свойств. Более важно, что ни злоупотребление наркотиками, ни пристрастие к ним нельзя объяснить фармакологией отдельно от психологии потребителей и социальными обстоятельствами. В самом деле, фармакологический детерминизм, сопровождающийся запрещением продажи наркотиков, является одной из основных ошибок.

    После эпидемии джина в Лондоне англичане ввели контроль за качеством всех видов спиртных напитков, времени открытия трактиров и регулированием рынка сбыта. Может быть, более важным было введение укороченного рабочего дня, улучшение жилищных условий и образования. Здесь, таким образом, они оказались умнее, чем страны, которые пытались запретить все формы капиталистического производства. Самым большим экспериментом в централизованном государственном контроле над нуждами и запрещении определённых форм поведения был Коммунистический Эксперимент, который абсолютно провалился из-за того, что ни одна бюрократически управляемая система не может выжить при огромном разнообразии человеческих нужд и культур. В результате оказалось, что умнее сдерживать и лимитировать пороки процветающего капитализма путём регулирования рабочего рынка, производственного процесса и доступности необходимых товаров. Уменьшение вреда в сфере капитализма уже принесло лучшие результаты, чем запрещение капитализма.

    Экономика полностью свободного рынка больше не может существовать. Где-то мы должны разграничивать баланс между полным отсутствием регулирования и полным регулированием или планированием. В случае увеличения и расширения запрета наркотиков мы потеряли наше чувство баланса. Мы отказались от человеческих талантов приспособления и, что самое полохое, мы отрицаем саму идею о том, что человеческие индивидуумы, в определённых пределах, полностью ответственны за своё употребление наркотиков. Идея создания в 21-ом веке политики по наркотикам наряду с существующим саморегулированием сейчас, безусловно, кажется странной, но не менее странной, чем свобода религии казалась лидерам в раннем средневековье, когда реформистские движения не бросали вызов ортодоксальности католической церкви. Сейчас бы мы могли бы рассматривать лишение свободы вероисповедания как нарушение основных прав человека. Пришло время поставить вопросы об аспектах прав человека также и в отношении запрещения наркотиков.

    Заканчивая эту презентацию, я хотел бы дать некоторые рекомендации. Я, конечно, понимаю, что конец укоренившихся концепций контроля наркотиков нельзя рассматривать кратко. Но, по крайней мере, большая организация, подобно Организации Объединённых Наций, могла бы использовать свою собственную научную службу для разработки исследовательской стратегии, которая изучит возникающие вопросы, в то время современная ортодоксальность в отношении контроля наркотиков больше не является очевидной.

    Основные вопросы, такие как порождение преступности и политической нестабильности, следует задать в связи с вторичным эффектом запрещения. Например, я считаю, что чрезвычайно важно остановиться и подумать о вторичных эффектах, прежде, чем такие инстанции, как UNDCP, навяжут ортодоксальный запрет новым Республикам восточной Европы. UNDCP должна прекратить выступать в роли робота-легализатора. Другими вторичными эффектами являются изменения шаблонов использования наркотиков в культурах, наиболее подверженных политике запрещения, таких как страны Латинской Америки, производящие коку, и страны Азии, производящие опиум. Другие важные вопросы затрагивают не только проблему зарождения и постоянного расширения производства наркотиков. И хотя эти вопросы должны быть исследованы социологами и политическими учёными самым тщательным образом, мы также должны инвестировать исследование западных шаблонов использования наркотиков. Почему бы не провести крупный сравнительный исследовательский проект, в котором в течение определённого периода времени будут изучаться шаблоны употребления гашиша и их последствия будут сравниваться между странами и культурами для того, чтобы выяснить, как контролируется потребление гашиша, а если нет, то какие факторы связаны с потерей контроля?[8] И что конкретно означает: «потеря контроля»?

   Заслуживает ли эта концепция того, чтобы её выбросили в помойное ведро или же она переживёт тщательное научное рассмотрение? Эти и другие жизненно- важные научные проблемы остаются почти совершенно неисследованными, потому что дух запрета их исключает.

   И в заключении я хочу подчеркнуть, что более эффективная политика в отношении контроля наркотиков в разных частях света будет очень разнообразной. Чтобы работать там, где запрет не удался, нужно отказаться от устаревших понятий об использовании наркотиков. Потребуются мужественные политические умы, чтобы вытащить нас из действующего сейчас средневекового метода по контролю за наркотиками — средневекового доминирования не Папской ортодоксальностью в Риме, а президентской ортодоксальностью в Вашингтоне.

   Замечание: более ранний, слегка изменённый вариант этой презентации был опубликован Фондом Политики по Наркотикам, Вашингтон, 1993.

Примечания

1. Я благодарю Крайга Рейнармана, доктора философии (Санта Круз), Фрика Полака, доктора медицины (Амстердам) и Себа Схерера, доктора философии (Гамбург) за их ценные комментарии к предыдущему варианту этой работы.
2. И вот последний пример: не далее, как 25 лет тому назад в Италии, согласно Католической морали, развод был практически невозможен. Тотальный запрет на развод был в конце концов заменён на легальное регулирование развода, но слишком поздно для миллионов, которые пострадали от его пагубных действий.
3. Как можно видеть, например, в таких странах, как Марокко и Мексика.
4. По словам Маламуда Готи: «Оптимальная ситуация состоит, таким образом, из постоянно продолжающейся борьбы за поощрение Первого Мира к инвестиции казалось бы подающей надежду антинаркокампании». (доп. изд.). Яиме Маламут — Готи: Reinforcing Poverty; The Bolivian War on Cocaine в работе Алфреда В. МакКоя и Алана А. Блока: War on Drugs. Studies in the Failure of U.S. Narcotics Policy Вествью Пресс, 1992.
5. Центр по Международным и Стратегическим Исследованиям в Вашингтоне. (CISS): The transnational Drug Challenge and the new worldorder. Доклад CSIS — проекта по Глобальной Торговле Наркотиками и в эпоху Пост — Холодной Войны», Вашингтон, январь 1993.
6. Special UNDCP fact finding mission in Seven Republics of the Commonwhealth of Independent States (CIS); 2 April — 2 May 1992 UNDCP, Вена, 1992, стр. 68.
7. Себастьян Шеерер / Томас Бен Бартолди Das Kokainverbot Неопубликованная рукопись, Гамбургский Университет, 1993, стр. 62.
8. Основным вопросом, который там рассматривался, был вопрос, распространится ли бесконтрольное использование наркотиков по всему миру в случае, если будет отменён так называемый «внешний контроль», наложенный запретом. Типичным является мнение, что внешний контроль, навязанный правящей элитой, защищает население от морального и политического экстремизма. Такие взгляды были широко распространены за время борьбы за расширение политической власти народа в 18-ом и 19-ом столетиях, а также сравнительно недавно, в период «сексуальной эмансипации»

Между политикой и здравым смыслом

«Между политикой и здравым смыслом»
Between Politics and Reason

Глава 3 (в сокращении)
Злоупотребление наркотиками: определения, признаки и причины. 1997

Почему «Злоупотребляют наркотиками»?

    В конце 1970-х годов «Национальный институт проблем злоупотребления наркотиками» (NIDA) собрал высказывания экспертов и исследователей в области наркотиков с целью дать объяснение употреблению и злоупотреблению наркотическими веществами. Результаты этой работы вылились в книгу (Lettiery, Sayers, and Pearson, 1980), содержащую около 40 более или менее отчетливых теорий или объяснений феномена злоупотребления наркотиками

    Однако в книге были изложены далеко не все точки зрения. Значительная часть теорий, опубликованных в книге NIDA, по своему подходу представляли собой теории микроуровня, т. е. попытки объяснить, почему некоторые индивидуумы или категории людей пробуют, употребляют и втягиваются в потребление наркотиков. Часть этих микро- перспектив сосредоточена на личностных характеристиках потенциально зависимого или злоупотребляющего: он или она ущербны и принимают наркотики, чтобы избежать «костылей». Микроперспективы, сосредоточенные на индивидууме, совсем не обязательно неправильны, однако они оставляют в тени значительную часть реальности связанной с наркотиками.

    Макроподход рассматривает ситуацию в крупном масштабе — не на уровне индивидуумов или личностей, а на уровне главных структурных факторов, таких как экономика, политическая ситуация, социальное неравенство, расизм, а также состояние городов, районов и сообществ — на анонимном и не регулируемом конкретными нормами уровне общества в целом. Другой важный момент: теории, изложенные в подготовленном NIDA издании, сосредоточены на множестве различных аспектов приема наркотиков: на зависимости, на потреблении per se, а некоторые- на хроническом, тяжелом употреблении, или злоупотреблении. Скоро мы увидим чрезвычайную важность этого последнего разграничения. Объяснение, приемлемое для «экспериментального», от случая к случаю, или умеренного потребления, может оказаться совершенно непригодным для тяжелого, хронического потребления, или злоупотребления.

    Одна из теорий, или объяснений, которую не включили в книгу NIDA, использует серию чрезвычайно существенных недавних «макро»- разработок, помогающих понять феномен злоупотребления: конфликтная теория или подход.Теория конфликта применима почти исключительно к тяжелому, хроническому, непреодолимому злоупотреблению героином и крэком и лишь чрезвычайно незначительно касается потребления или злоупотребления табаком и алкоголем. Такое положение обусловлено тем, что табак и алкоголь являются разрешенными веществами, в то время как те аспекты злоупотребления наркотиками, с которыми имеет дело, теория конфликта, сосредоточены главным образом на правовой ситуации и ее последствиях для определенных районов и сообществ. Эта теория также лишь в незначительной степени применима к тяжелому потреблению марихуаны, отчасти потому, что круг приверженцев этого наркотика отличен (хотя и пересекается) от группы потребителей героина и крэка, отчасти потому ,что последствия употребления марихуаны различаются как для самих потребителей, так и для их окружения, а также благодаря несомненным различиям в системе распространения марихуаны и героина. Теория конфликта применительно к злоупотреблению наркотиками имеет большое значение для объяснения значительной части вопросов, касающихся злоупотребления. Она не дает исчерпывающего объяснения злоупотребления наркотиками (этого не может сделать ни одна из существующих теорий), однако представляет собой теорию, наиболее тесно связанную с вопросом легализации и другими политическими изменениями.

    В соответствии с теорией конфликта тяжелое, хроническое злоупотребление крэком и зависимость от героина тесно соотносятся с социальным классом, доходом, местом жительства и мерой власти человека. Представители низшего и рабочего класса, живущие в бедных кварталах, гораздо более склонны к злоупотреблению тяжелыми наркотиками, чем более благополучные члены общества; еще более важно то, что такая ситуация обусловлена влиянием целого ряда ключевых структурных условий, коренящихся в экономике и политике. Говоря определеннее, на долю прошлого поколения выпало несколько экономических и политических изменений, непосредственно приведших к различиям в моделях злоупотребления наркотиками; они очень детально обсуждены в книге Эллиот Кюре «Расплата: наркотики, города и американское будущее» (1993). Та или иная версия этой теории поддерживается, пожалуй, большей частью левоцентристских афроамериканских политиков и комментаторов, таких, например, как Преп. Джесс Джексон и Преп. Аль Шарптон. Социолог Гарри Джин Левин подытожил свое понимание проблемы в докладе «Просто скажи: «Бедность» : что приводит к злоупотреблению крэком и героином» (1991). На мой взгляд, доклад представляет собой наиболее адекватное и наиболее исчерпывающее объяснение недавних перемен, произошедших в мире злоупотребления наркотиками. Эти перемены чрезвычайно обострили всегда существовавшую связь между уровнем доходов и местом жительства, с одной стороны, и злоупотреблением наркотиками и зависимостью- с другой.

    Во-первых, на протяжении последних 20 лет или около того постоянно снижаются экономические возможности относительно необученных и необразованных секторов общества. В 1970-е годы для большинства отцов семейств с уровнем подготовки, навыков и образования значительно ниже среднего все еще было возможным содержать свои семьи, работая на местах, оплачиваемых достаточно, для того чтобы удерживать их доход над чертой бедности. Сегодня дела обстоят уже совсем иначе. Гораздо меньше глав семей, не имеющих подготовки, навыков и образования, в состоянии зарабатывать достаточно, чтобы содержать семью и избегать соскальзывания в нищету. Прилично оплачиваемые места для чернорабочих исчезают. При это вакансии, доступные для людей без подготовки или с недостаточной подготовкой, для не имеющих образования или недостаточно образованных, являются тупиковыми, минимально оплачиваемыми и рассчитанными на бедняков. Другими словами, приблизительно нижняя треть экономики испытывает прогрессирующее обнищание. Одним из последствий этой тенденции является растущая привлекательность торговли наркотиками. 
    Вследствие этого бедные становятся все беднее, в то время как богатые становятся еще богаче. Так было не всегда. Фактически между 1945 и 1973 гг. доходы наиболее и наименее обеспеченных людей год от года росли примерно с одинаковой скоростью.

    Однако начиная с 1973 г. годовой показатель роста дохода пяти наиболее обеспеченных групп составлял 1,3%, тогда как доход наименее обеспеченных групп ежегодно уменьшался на 0,78% (Cassidy, 1995). Существование дополнительных факторов, таких как налоги и льготы (например, социальные пособия), никак не отражалось на таком положении дел. Совершенно ясно, что мы живем в обществе, становящемся все более поляризованным в отношении доходов. Эта перемена не является по преимуществу расовым явлением. На самом деле разрыв в уровне доходов между «черными» и «белыми» семьями за последние 20-25 лет не слишком изменился. Перемены сводятся к тому, что как среди черных, так и среди белых бедные становятся беднее, а богатые — богаче. Среди состоящих в браке пар, в которых и муж и жена имеют работу в течение всего года, разница в доходах между белыми и черными практически исчезает; сегодня в этой категории афроамериканцы зарабатывают 90-95% того, что зарабатывают белые. Однако среди черных существует растущий «нижний класс», представители которого все глубже и глубже увязают в нищете. Ирония заключается в том, что росту «черного» среднего класса сопутствует рост погрязшего в нищете «нижнего класса» чернокожих обитателей бедных городских районов. И опять- таки одним из последствий этой поляризации классовой структуры является возросшая жизнеспособность торговли наркотиками как средства заработать на жизнь. Вдобавок к тому, что бедные становятся беднее, все более заметной становится демонстрация достатка среди богатых, что подталкивает некоторые слои бедных к попыткам достичь такого же уровня благосостояния, или, по крайней мере, его видимости, с помощью незаконных или нелегитимных средств. Это также является одним из факторов, повышающих вероятность того, что некоторые представители бедных слоев населения будут рассматривать торговлю наркотиками в качестве привлекательного и стабильного способа заработать на жизнь.

    Третья перемена особенно касается вопроса распространения запрещенных наркотиков: это дезорганизация сообществ и политический упадок. Во многом вследствие экономического упадка рабочего класса и поляризации экономики, а также «оттока» более состоятельных членов сообщества районы, в которых обитают бедные, в особенности представители меньшинств, становятся все более дезорганизованными и политически бессильными (Wilson,1987, 1996). Вследствие этого они менее подготовлены к эффективному противодействию преступности и торговле наркотиками. Связи между такими районами и муниципальными органами власти ослабевают, становятся более хрупкими и даже конфликтными. Лидеры таких сообществ становятся скорее противниками, чем союзниками городских властей, и со временем утрачивают возможность рассчитывать на мэрию в решении местных проблем. В общем, по мере сокращения их экономической базы бедные центральные городские районы, в которых проживают меньшинства, становятся все более маргинализованными, лишенными избирательных прав и политически бессильными. Как и в случае с первыми двумя переменами, эта также повышает привлекательность торговли наркотиками в таких сообществах.

    Преступники и торговцы наркотиками вторгаются в эти районы таким образом, который был бы невозможен в более обеспеченных, организованных сообществах, более тесно связанных со сферами власти. В цельных, сплоченных и особенно в процветающих районах здания не становятся заброшенными и не превращаются в притоны; переулки не становятся практически открытыми «рынками» сбыта наркотиков; полиция не считает за норму игнорировать жалобы граждан, связанные с торговлей наркотиками, брать взятки с дилеров и закрывать глаза на происходящее, красть и продавать наркотики или оскорблять граждан, не боясь возмездия; а невинные прохожие не становятся жертвами разгорающихся вокруг них бандитских разборок. В сообществах, в которых укореняется неприкрытая организованная преступность, это происходит либо потому, что жители одобряют или защищают преступников, либо потому, что жители слишком деморализованы, запуганы или бессильны что-либо с этим сделать. Там, где жители могут мобилизовать политическое влияние на борьбу с преступной деятельностью, открытая, организованная и широко распространенная торговля наркотиками мало вероятна; там же, где сообщества деморализуются, дезорганизуются и становятся политически бессильными, торговля наркотиками имеет гораздо больше шансов на процветание.

    Фактом является то, что многие бедные сообщества меньшинств, проживающие в центральных городских районах, уже в течение нескольких десятков лет переживают серьезный упадок в экономической сфере и в политическом влиянии. В результате торговцы наркотиками получили возможность укорениться и процветать (Hamid, 1990). Эти три перемены — 1) разложение значительной части экономической структуры, на которую опирался нижний сектор рабочего класса, 2) растущая экономическая поляризация американской классовой структуры и 3) политический и физический упадок наиболее бедных слоев населения, в особенности меньшинств, живущих в центральных районах городов, — способствовали четвертой перемене: возникновению ощущения беспомощности, отчужденности, депрессии и аномии среди многих жителей центральных городских районов. Эти условия сделали злоупотребление наркотиками особенно привлекательным и соблазнительным. Для некоторых наркотическое опьянение — и частое наркотическое опьянение — стало оазисом наслаждения, возбуждения, удовольствия и фантазии в их жизнях, которые в противном случае кажутся опустошенными и отчужденными. Большинство людей, живущих в таких испорченных сообществах, противятся этому соблазну; большинство из них не злоупотребляют наркотиками. Однако к злоупотреблению наркотическими веществами скатывается число людей, достаточное для того, чтобы сделать жизнь большинства непредсказуемой, незащищенной и опасной. Полная опасностей и насилия контркультура или субкультура злоупотребления наркотиками расцветает как ответ на то, что некоторые склонны считать безнадежностью и отчаянием реалий повседневной жизни нижнего класса.

    Как я уже сказал, эта теория представляет собой макроперспективу злоупотребления наркотиками; она исходит из основных структурных факторов, крупномасштабной картины, охватывающих все общество условий, являющихся одним из средств понимания поведения индивидуумов на микро- уровне. Злоупотребление наркотиками может укорениться и процветать при определенных глобальных структурных условиях. Злоупотребление наркотиками также помогает некоторым людям в том или ином секторе общества смягчить чувство отчаяния и тоски; эти чувства, опять- таки, порождены или обострены глобальными структурными условиями. Разумеется, в конце концов именно индивидуум выбирает, употреблять ему или не употреблять запрещенные наркотики. Однако факторы, делающие эти запрещенные наркотики доступными, а их употребление привлекательным, являются по своей природе не только индивидуальными; они уходят своими корнями к значительно более крупным социальным, экономическим и политическим силам.

    Ключевое предположение конфликтного подхода к злоупотреблению наркотиками сводится к тому, что существуют две пересекающиеся, но концептуально различные формы, или типа, потребления наркотиков.

    Первый тип, характеризующий подавляющее большинство случаев употребления запрещенных наркотиков, включает в себя потребление наркотиков «от случая к случаю» или «для отдыха и развлечения». В него вовлечены представители широкого спектра классовой структуры, однако наиболее характерен он для среднего класса. Этот тип представляет собой «контролируемое» потребление наркотиков, прием наркотиков для получения удовольствия, прием наркотиков в процессе экспериментирования либо, если оно повторяется, происходящий раз в неделю или один-два раза в месяц; это потребление наркотиков в сочетании с другими приносящими удовольствие видами деятельности. Этот тип потребления наркотиков порожден различными факторами — нешаблонностью, жаждой приключений, любопытством к «запретному плоду», гедонизмом, стремлением к риску, общительностью, вовлеченностью в субкультуру (Goode, 1993, с. 64-86). Относительно немногие из такого рода потребителей наркотиков становятся объективной или конкретной проблемой для общества, несмотря на тот факт, что они часто рассматриваются в качестве проблемы и как таковые становятся целью различных вмешательств.

    Второй тип употребления наркотиков представляет собой непреодолимое, хроническое или тяжелое употребление наркотических веществ — потребление наркотиков, о котором вполне уместно говорить как о злоупотреблении, часто достигающем уровня аддикции и обычно сопровождающемся социальным или индивидуальным вредом. Относительно небольшая часть людей, употребляющих наркотики для отдыха и развлечения, переходит к злоупотреблению наркотическими веществами. Для всех запрещенных наркотиков существует пирамидообразное распределение потребителей, с множеством экспериментаторов в основании, меньшим количеством потребляющих от случая к случаю в средней части и небольшой группой тяжелых, хронически злоупотребляющих на вершине. Этот тип потребления наркотиков вызван, как я сказал выше, отчаянием, безнадежностью, отчужденностью, нищетой, а также дезориентацией и дезинтеграцией в сообществе. Этот тип употребления представляет собой «проблему» не просто потому, что общество рассматривает его в качестве проблемы; он объективно является проблемой. В данном случае потребители наносят вред себе и окружающим — равно как и сообществу в целом. Употребление — прямо и непосредственно или же в результате воздействия вторичных факторов — приводит к медицинским осложнениям, передозировкам, преступности, насилию, тюремному заключению или путешествию в городской морг. Специалисты считают, что переход от потребления к злоупотреблению более вероятен среди обнищавших слоев населения, чем среди состоятельных (Currie, 1993; Johnson et al., 1990; Levine, 1991). И в то время как злоупотреблению наркотиками способствуют обсужденные мной выше политические и экономические перемены, когда злоупотребление становится широкораспространенным в том или ином сообществе, оно содействует еще большей дезорганизации этого сообщества. Таким образом, жители центральных городских районов оказываются затянутыми в мертвую петлю: бессилие и дезорганизация сообщества способствуют злоупотреблению и торговле наркотиками, что в свою очередь закрепляет такие сообщества в еще большем бессилии и дезорганизации.

    Еще раз подчеркну, что в большинстве случаев употребление наркотиков — даже таких, как героин и крэк, — является экспериментальным, редким, само-ограничивающим, происходит от случая к случаю и не причиняет вреда ни индивидууму, ни сообществу в целом. Однако некоторое меньшинство потребителей не в состоянии контролировать свое потребление — и это более часто имеет место в случае с героином и крэком; такие потребители постепенно переходят от первых экспериментов к употреблению от случая к случаю, а затем к тяжелому, непреодолимому, хроническому злоупотреблению. Такого рода прогрессия к злоупотреблению более распространена среди тех, кто подорваны нищетой, и более характерна для районов, в которых отсутствует прочная экономическая основа, которые социально дезорганизованы и политически бесправны. Именно экономические и политические условия жизни необеспеченных людей делают для них привлекательным злоупотребление наркотиками и усиливают вероятность распространения в их сообществах торговли наркотиками. Таким образом, бедные жители центральных городских районов становятся дву- и троекратными жертвами — во-первых, разлагающейся экономической структуры, во-вторых, падающего политического влияния их сообществ; и, в-третьих, растущих посягательств со стороны злоупотребляющих и торговцев наркотиками. Существует также и четвертый фактор: консервативные политики и другие властные структуры возлагают на жителей бедных сообществ вину за злоупотребляющих наркотиками, бесчинствующих в их районах, и отказываются от каких бы то ни было серьезных усилий, направленных на решение проблемы. Снова подчеркну, что третий процесс усугубляет первые два, порождая некий порочный круг, в то время как четвертый процесс подобным же образом усиливает все остальные.

    Давайте внесем в этот вопрос абсолютную ясность. Злоупотребление наркотиков не является незнакомым явлением для представителей среднего класса и жителей обеспеченных, политически благополучных сообществ. Значительная часть представителей всех категорий населения становится жертвой злоупотребления наркотиками. Более того, как я уже заметил раньше, существует большой и продолжающий расти афроамериканский средний класс, представители которого не сталкиваются с теми экономическими проблемами, с которыми вынужден изо дня в день бороться черный «нижний класс». И здесь я хотел бы подчеркнуть два совершенно различных момента. Во-первых, хотя некоторые представители всех экономических классов злоупотребляют кокаином и героином, члены определенных классов все же более к этому склонны. Однако гораздо более важен второй момент — даже если бы злоупотребление наркотиками не знало никаких классовых различий, фактом остается то, что тяжелое злоупотребление наркотиками приводит к особенно разрушающим последствиям в необеспеченных сообществах меньшинств. Классовые или даже районные различия в показателях злоупотребления наркотиками важны, но второстепенны. Главным является то, что злоупотребление наркотиками значительно серьезнее сказывается на жизнях людей, испытывающих нехватку ресурсов и средств для эффективного отпора, чем на жизни тех, кто такими ресурсами располагает. Бедные районы особенно уязвимы перед вторжениями торговцев наркотиками и вспышками злоупотребления наркотическими веществами.

    Необеспеченные люди и представители меньшинств и без того вынуждены бороться с множеством проблем; и злоупотребление наркотиками представляет собой еще одно значительное дополнительное затруднение. Жители более обеспеченных районов чаще имеют «связи» в городских администрациях и органах государственной власти, политическое влияние, деньги, позволяющие им продержаться, счета в банках. Они мобильны, автономны и располагают, таким образом, самыми различными индивидуальными и институциональными ресурсами, позволяющими им решать проблемы, с которыми они сталкиваются. Благодаря этому тот факт, что некоторые члены таких сообществ злоупотребляют наркотиками, не наносит столь разрушительного урона, как в случае с бедными и обездоленными. Подобным образом, сами сообщества, в которых обеспеченные потребители живут, имеют расположение и поддержку властей; они значительно реже становятся жертвами множества социальных мародеров и эксплуататоров, охотящихся за теми, кто наиболее уязвим и лишен какой бы то ни было власти. В противоположность этому, бедные сообщества и сообщества меньшинств лишены внимания местных и центральных органов власти и игнорируются строительными фирмами и предпринимателями. Банки неохотно дают деньги для открытия дел в таких районах; магазины, которые все еще открыты, недостаточно капитализированы и часто прогорают; домовладельцы покидают свои здания, которые впоследствии превращаются в притоны. Именно уязвимость и относительное бессилие таких районов делает их мишенью организованной и мелкой преступности, крупных и мелких торговцев наркотиками, коррумпированных чиновников и полицейских служащих; уязвимость и бессилие позволяют злоупотреблению наркотиками процветать в таких сообществах и наносить ущерб их жителям.

    Короче говоря, когда мы спрашиваем: «Почему злоупотребляют наркотиками?», наш ответ с неизбежностью должен быть связан с вопросами экономики и политики. То, что происходит на индивидуальном и местном (или «микро») уровнях, уходит своими корнями в институциональный, структурный или макро-уровень.