Измерение профилактики в антинаркотической деятельности Субъекта Федерации (города)

21.09.2021

Измерение профилактики
в антинаркотической деятельности
Субъекта Федерации (города)

Объект управления — Человеческий капитал – основные понятия

• Человеческий капитал — капитал в форме интеллектуальных способностей и практических навыков, полученных в процессе образования и практической деятельности человека.
• Человеческий капитал — в экономической науке — способность людей к участию в процессе производства
• Инвестиции в человеческий капитал — затраты на здравоохранение, образование, техническое обучение и другую деятельность, способствующую повышению производительности и качества труда.

Пример комплексной оценки значения человеческого капитала.

По данным Всемирного банка на 1994 год, 76% национального богатства США составляет человеческий капитал, т.е. накопленные населением знания и умения, используемые для нахождения эффективных решений в производственной деятельности и повседневной жизни. 

При этом оценивается как потенциальная способность гражданина производить добавленную стоимость ($\час), так и стимулировать развитие спроса и потребления ($\день за день)

Инвестиционный характер затрат на финансирование профилактических мероприятий

Финансирование мероприятий по профилактике и предупреждению любых действий, направленных на снижение интеллектуальных способностей и практических навыков, полученных в процессе образования и практической деятельности гражданина и\или групп граждан, и как следствие, снижение их способности к участию в процессе производства, является инвестициями в человеческий капитал в форме страхования затрат предыдущих периодов.

Стандартная ставка страховых платежей составляет порядка 1% в год от стоимости актива

Реальная ситуация с точки зрения человеческого капитала России, связанная с потреблением наркотиков

• Численность постоянного населения России снижается.
• Снижается мотивационная составляющая при получении высших профессиональных квалификаций
• На государственном наркологическом учете на 2006 г. состояло 342 500 чел.
• По мнению специалистов коэффициент скрытой заболеваемости 1: 5 — 1 : 10.
• По данным ФСКН в 2006 г. в РФ было 3-4 млн потребителей наркотиков.
• Ежегодная смертность, связанная с наркотиками — 70-100 тыс.
• Снижение возраста первых проб наркотиков: 10,1% — до 14 лет; 33,7% — в 15-17 лет.
• Высокий уровень потребления наркотиков среди молодежи 
  — в 2006 году 25% школьников и 30-45% студентов ВУЗов пробовали наркотики 
  — 40% госпитализаций в детские психиатрические учреждения составляют подростки, злоупотребляющие ПАВ.
• Все наркологические стационары полностью загружены больными.
• Накопление наркологических больных в обществе

Официальные характеристики ситуации, связанной с профилактикой потребления наркотиков в РФ последние 15 лет

С начала 90-х гг ХХ века в РФ наблюдался рост злоупотребления наркотиками, достигший к началу Х1 века масштабов национальной катастрофы.

Эта ситуация инициировала разработку стратегических и тактических форм ее преодоления:
1. На уровне ведомств сформулированы базовые принципы преодоления наркомании в обществе.
2. Разработана система технологий в области профилактики.
3. Разработаны и внедряются территориальные модельные проекты профилактики.
4. Разработаны и утверждены Концепция первичной профилактики в образовательной среде и Концепция реабилитации больных наркоманией.
5. Разработаны программы подготовки специалистов (педагоги, психологи, врачи, представители администрации, волонтеры, лидеры молодежи и т.д.).
6. В 90-е гг. создана сеть структур неотложной наркологической помощи.
7. Создана подростковая наркологическая служба.

По данным государственной статистики последние 5 лет наблюдается относительная стабилизация большинства показателей, отражающих заболеваемость наркоманиями.

В то же самое время…

• Низкая обращаемость больных за медицинской помощью и связанный с этим высокий уровень скрытой наркологической патологии. 
  Причины: 
  1) финансовая недоступность; 
  2) поражение в правах как следствие наркологического учета
• Увеличение повторных госпитализаций — до 5-6 за год, 80-85% обращаются только за неотложной помощью и не включаются в реабилитационные программы
• Коммерциализация наркологической службы. Низкая эффективность 8,6% годовых
• Большинство наркологических учреждений не оказывают реабилитационной помощи лечения.
• Отсутствие преемственности между детоксикационным и реабилитационным звеном лечебного процесса

Политические особенности ситуации, связанной с профилактикой потребления наркотиков в РФ последние 15 лет

В результате отсутствия государственной антинаркотической концепции последние 15 лет на уровне ведомств проводилась либеральная антинаркотическая политика:
• 1990 г. Комитет Конституционного надзора приравнял потребление наркотиков к правам человека, который «ни перед кем не обязан отвечать за свое здоровье».
• 1991 г. Закрыты лечебно-трудовые профилактории
• 1997 г. Алкогольное и наркотическое опьянение в УК РФ исключены из перечня отягчающих вину обстоятельств
• 2003 г. – Отмена принудительного лечения от алкоголизма и наркомании осужденных
• 2004 г. — Постановление правительства № 231 «Об утверждении размеров средних разовых доз наркотических средств» – смертность от наркотиков возросла в 2 раза (в 2006 г. утратило силу).
• Продвижение в население через СМИ и рекламу толерантного отношения к потребителям наркотиков и к употреблению наркотиков
• Формирование у населения (молодежи) через СМИ гедонистических установок, направленных на получение удовольствия

Неутешительные выводы

Основная причина неблагоприятной наркологической ситуации в стране — отсутствие национальной концепции профилактики и преодоления социально значимых проблем злоупотребления наркотиками (Координационный Совет по Социальной Стратегии СФ РФ)
• Действия в области профилактики наркоманий не носят системного и повсеместного характера
• Организация эффективной многоуровневой профилактики осуществляется только на уровне местных и личных инициатив и не является государственной системой
• Многие программы недостаточно профессиональны и реализуются лицами, не имеющими специальной подготовки
• Отсутствует эффективная система медико-социальной реабилитации и системы социальной поддержки лицам, прошедшим лечение по поводу наркотической зависимости.
• Отсутствует реальная заинтересованность на уровне ведомств, учреждений и исполнителей.
• На практике проблема предупреждения и преодоления наркоманий – это проблема человека и его семьи, но не проблема государства

Модель системного подхода при описании сферы профилактики в составе антинаркотической политики государства

Рабочий цикл системного подхода к государственной антинаркотической политике Администрация Субъекта Федерации, города (ГАНП)

1. Объект системного моделирования определен в соответствии с видением субъекта ответственности (Администрация Субъекта Федерации, города) – в терминах системы измеримых и сопоставимых показателей ГАНП;
2. Определено распределение зон ответственности внутри субъекта (между ведомствами, комитетами, департаментами и т.д.) – в терминах достижения определенных значений показателей ГАНП;
3. Определена иерархия целей ГАНП в терминах временного горизонта достижения показателей ГАНП;
4. Определено распределение ресурсов в пределах финансового года для финансирования мероприятий для решения промежуточных задач в терминах регламентов планирования, управления и мониторинга программ ГАНП;
5. Определена система управления качеством и эффективностью программ ГАНП в терминах требований стандарта ISO 9000 и 140000

Системный подход к проблеме профилактики в государственной антинаркотической политике

Системный подход —означает учет всех взаимосвязей, изучение отдельных структурных частей профилактики в составе государственной антинаркотической политики (ГАНП), выявление роли каждой из них в общем процессе. 

Принцип системности предполагает описание сферы ГАНП, как постоянное взаимодействие следующих компонентов сферы:
• Объекты управления – группы населения, выделенные на основе объективно существующим расслоением общества по отношению к экономической деятельности, на которые направлено управленческое воздействие.
• Органы управления или субъект управления – юридические или физические лица, принимающие решения по управлению сферой и/или контролирующие исполнение управленческих решений и их эффективность
• Управление – управленческие решения, методы их реализации, ресурсное обеспечение реализации управленческих решений, инфраструктурное и организационно-административное обеспечение мероприятий по их реализации.
• Контроль эффективности или мониторинг — методы сбора информации и контроля мероприятий по реализации управленческих решений, ресурсное обеспечение мероприятий мониторинга, инфраструктурное и организационно-административное обеспечение мониторинга.

Объект управления 
Компоненты обеспечения каждого аспекта модели

Каждый аспект должен иметь следующие компоненты обеспечения: 

Нормативно-правовой – взаимоувязанная система нормативных актов различного уровня, определяющих цели государственной политики, регулирующих правоотношения, а также стандарты осуществления и управления мероприятиями (документы технического регулирования) в области формирования и развития человеческого капитала) (ЧТО?); 

Организационно-административный – ресурсное и инфраструктурное (включая все виды активов и квалифицированный персонал) обеспечение планирования, осуществления и контроля эффективности мероприятий по решению задач в рамках достижения целей государственной политики в области формирования и развития человеческого капитала (КТО и СКОЛЬКО?); 

Информационно-технологический – научно-методическое, технологическое (аппаратное обеспечение инфраструктуры) и инфокоммуникационное (включая регламенты принятия решений и протоколы межведомственного обмена) обеспечение функционирования инфраструктуры управления в области формирования и развития человеческого капитала. (КАК?)

Логика измерений системной модели объекта управления

Логика построения измерений системной модели объекта управления сферы профилактики в составе ГАНП включает:
1. определение целевых групп профилактики в составе ГАНП
2. определение границ областей сферы профилактики, которая является объектом управленческих воздействий;
3. оценка проблемной ситуации в каждой области;
4. раскрытие алгоритма разработки программы профилактических мероприятий в каждой области, как долгосрочных, так и среднесрочных;
5. выявление принципиальных механизмов социального обустройства общества, которыми руководствуются при разработке концепции профилактики в составе ГАНП.

Метрики объекта управления профилактикой в составе ГАНП 1

Метрикой объекта управления в отношении целевых групп является перечень (полный состав определяется на федеральном уровне) и объем целевых групп (определяется на конкретной территории) сферы профилактики в составе ГАНП;

Примеры:

• Группа школьного возраста — включает в себя детей и молодежь, обучающуюся в школе.
• Группа учащейся молодежи включает в себя молодежь, обучающуюся в среднем профессиональном учреждении или в высшем учебном заведении
• Группа трудящегося населения – включает в себя все трудоспособное население, независимо от того, участвует в активной трудовой деятельности или нет, включает в себя также частично трудоспособных
• Матери — включает в себя матерей, не участвующих в трудовой деятельности по причине родов и ухода за ребенком
• Группа нетрудоспособного населения — включает в себя людей трудоспособного возраста, не участвующего в активном труде по причине физического или психического характера
• Маргинальная группа – включает в себя контингенты населения, характеризующиеся девиантным поведением (лица БОМЖ, наркоманы, криминальные элементы)

Метрики объекта управления профилактикой в составе ГАНП 2

Метрикой объекта управления в отношении границ сфер профилактики является их границ в составе ГАНП (состав определяется на федеральном уровне на основании фундаментальных исследований и административного управленческого решения) и предполагающее однозначно трактуемую методику определения конкретной сферы и объема конкретной целевой группы, попавшей в конкретную сферу.

Примеры:

• В рассматриваемой модели представлены сферы профилактики:
• Здоровый человек;
• Человек в группе риска;
• Человек в криминальной сфере;
• Человек в сфере социальной политики;
• Человек в сфере рестриктивной политики;
• Человек в состоянии ремиссии 

  Примечание: 
  Границы сфер профилактики могут быть определены на основании различных методик описания наркосферы (например, в определениях ГНЦ социальной и судебной психиатрии им. В.П.Сербского МЗСР

Метрики объекта управления профилактикой в составе ГАНП 3

Метрикой объекта управления в отношении уровнем проблемности в отношении конкретной целевой группы, находящейся в конкретной сферы профилактики являются значения рисков (вероятности) перехода из одной сферы профилактики в другую. 

Примечание: Риски в отношении конкретных целевых групп могут быть определены на основании различных методик социологических опросов (например, по методике проф. Юрьева (СПбГУ))

Метрики объекта управления профилактикой в составе ГАНП 4

Метрикой объекта управления в отношении алгоритма разработки программы профилактических мероприятий, является уровень соответствия сформированных программ требованиям: 
Распоряжение Правительства РФ №98 от 10.02.2003 «О проведении бюджетной реформы» 
Распоряжение Правительства РФ №1789 от 25.10.2005 «О концепции административной реформы в РФ» 

Примечание: 
Метрики объекта управления в отношении алгоритма разработки программы профилактических мероприятий могут быть определены на основании методик применяемых в настоящее время в Федеральном собрании РФ при оценке эффективности действующего законодательства

Метрики объекта управления профилактикой в составе ГАНП 5

Метрикой объекта управления в отношении механизмов желательного социального обустройства общества формулируется в терминах, предусмотренных Конституцией РФ, которые должна достигать социальная политика в отношении каждой целевой группы.

Примеры:

• Аспект охраны здоровья – мероприятия, направленные на достижение желательного для страны или региона уровня здоровья целевой группы.
• Аспект образования – мероприятия, направленные на достижение желательного для страны или региона уровня и направленности общего образования и профессиональной подготовки.
• спект развития культуры — мероприятия, направленные на достижение желательного для страны или региона уровня удовлетворения культурных запросов каждой конкретной целевой группы (для этого эти потребности надо определить)
• Аспект материальной обеспеченности — мероприятия, направленные на достижение желательного для страны или региона уровня прямых и косвенных доходов населения, а также их структуры и желательного для страны или региона уровня обеспеченности элементами инфраструктуры (жилье, доступ к товарам и т.д.)
• Аспект социальной защиты — мероприятия, направленные на достижение желательного для страны или региона уровня социальной защищенности той или иной целевой группы
• Аспект гражданской защиты — мероприятия, направленные на достижение желательного для страны или региона уровня гражданской безопасности (уровень криминала, наркомании и прочих социально опасных проявлений)

Субъекты управления программами профилактики в государственной антинаркотической политике

Основные субъекты управления программами профилактики в государственной антинаркотической политике являются следующие группы государственных ведомств:
• Ведомства, отвечающие за планирование и распределение ресурсов;
• Ведомства, формирующие и исполняющие бюджеты;
• Ведомства, ответственные за исполнение мероприятий социальной сферы;
• Ведомства, ответственные за исполнение мероприятий сферы здравоохранения;
• Ведомства, ответственные за исполнение мероприятий образовательной сферы;
• Ведомства, ответственные за исполнение мероприятий рестриктивной сферы

Также участниками программ профилактики в государственной антинаркотической политике являются :
• Средства массовой информации;
• Негосударственные институты гражданского общества.

Субъекты управления. Направления деятельности

Основные направления мероприятий в сфере профилактики для преодоления проблем злоупотребления наркотиками 
1) профилактическая работа с группами риска и населением в целом: 
— адекватное воспитание; 
— формирование навыков стрессоустойчивости, 
— обучение навыкам произвольной коррекции своего эмоционального состояния, 
— формирование навыков здорового образа жизни. 
2) лечение и медико-социальная реабилитация лиц с зависимостью от наркотиков: 
— организация на муниципальном уровне системной медицинской, психологической помощи и социальной поддержки больным наркоманией. 
— широкая доступность психиатрической, психологической и социальной помощи лицам из групп риска. 
3) борьба с нелегальным оборотом наркотиков и связанной с этим преступности 
4) контроль за легальным оборотом наркотиков 

Основной механизм – формирование государственной национальной стратегии профилактики в составе антинаркотической политики 

Средства массовой информации и институты гражданского общества практически исключены из этого процесса

Субъекты управления. Метрики соответствия инфраструктуры управления

Метрикой субъекта управления в отношении инфраструктуры управления программами профилактических мероприятий является соответствие закрепленных в нормативных документах технического регулирования (в соответствии с ФЗ «О техническом регулировании» от 15 декабря 2002 года) регламентах проведения профилактических мероприятий требованиям стандартов ISO 9000. 

Примечание: 
Оценка соответствия регламентов может быть проведена в соответствии с методическими рекомендациями МЭРТ от 2006 года «Методические рекомендации по разработке государственных административных регламентов»

Субъекты управления. Технология формирования инфраструктуры профилактической работы в антинаркотической политике

• Принятие государственной концепции преодоления социально значимых проблем злоупотребления наркотиками
• Разработка национальной антинаркотической стратегии и коррекция имеющейся Федеральной целевой программы, которая не отвечает требованиям современной ситуации
• Формирование законодательной базы (Закон об оказании помощи наркологическим больным, Закон о профилактике наркоманий).
• Разработка нормативно-правового обеспечения и необходимых организационных структур.
• Разработка методологии и методического обеспечения антинаркотической деятельности
• Подготовка кадров
• Организация всех звеньев системной профилактики на федеральном, региональном и муниципальном уровне

Субъекты управления — инструменты. Государственная концепция профилактической работы в антинаркотической политике

Цель – ликвидация условий для возникновения злоупотребления наркотиками как одно из основных условий обеспечения здоровья граждан, безопасности их жизни и национальной безопасности страны.

Принципы:

1. обеспечение здоровья граждан и создание безопасных условий их жизни невозможно без очищения социальной среды от наркотиков;
2. государственная монополия на все виды деятельности, связанные с оборотом наркотических средств;
3. координация деятельности и солидарная ответственность федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления;
4. приоритетность мер по профилактике наркоманий и их социальных последствий над деятельностью по преододению наркоманий и их социальных последствий;
5. стимулирование деятельности, направленной на антинаркотическую пропаганду;
6. совмещение профилактических мер, направленных на проблемных лиц и на общество в целом;
7. объединение усилий общества, государства и отдельных граждан;
8. сочетание гуманности и защиты личного достоинства проблемных лиц с обеспечением безопасности общества в целом.

Первоочередные задачи организации сопоставительного анализа эффективности профилактической работы в антинаркотической политике

1. Ключевые вопросы организации профилактической работы, требующие решения:

Изменение идеологии профилактики: 
1) очищение социальной среды от наркотиков является основным условием обеспечение здоровья граждан и защиты безопасности их жизни; 
2) усилия всех заинтересованных ведомств, организаций и общества в целом должны быть направлены на пресечение злоупотребления наркотиками и на достижение длительных ремиссий с полным отказом от употребления наркотиков. 

Разработка законодательного регулирования и нормативно-правового обеспечения эффективной партнерской сети межведомственного взаимодействия и координированной работы организаций различной организационно-правовой формы. 
Законодательное определение и нормативно-правовое обеспечение медико-социальной реабилитации как основного этапа лечебно-реабилитационного процесса. 
Установление ответственности и разработка критериев эффективности деятельности всех заинтересованных служб и ведомств. 

Создание законодательной базы и нормативно-правового обеспечения эффективного преодоления социально значимых проблем злоупотребления наркотиками с учетом современных социально-экономических условий и политической задачи. 
Разработка правовых основ выявления потребителей наркотических средств в организованных группах населения.

2. Ключевые вопросы организации профилактической работы, требующие решения:

• Создание партнерской сети межведомственного взаимодействия (включая средства массовой информации и институты гражданского общества) в сфере профилактики злоупотребления наркотиками
• Реорганизация наркологической службы с формированием доступной и эффективной системы проведения всех видов профилактических мероприятий, включая медико-социальную реабилитацию, обеспеченную подготовленными специалистами.
• Разработка системы стимулирующего финансирования заинтересованных организаций и реализуемых профилактических программ – гос. заказ, сертификаты (ваучеры) на лечение, зависимость финансирования организаций от качества оказываемых услуг.
• Организация недобровольных форм оказания услуг медико-социальной реабилитации больным наркоманией (показания, принципы, законодательное и нормативно-правовое обеспечение, материальная база, финансирование, ведомственная принадлежность).
• Разработка критериев эффективности различных организаций и ведомств по профилактике злоупотребления наркотиками и оказанию лечебно-реабилитационной помощи проблемным лицам.
• Разработка принципов и механизмов координации профилактической работы на федеральном, региональном и муниципальном уровне
• Создание государственной программы научных исследований, направленных на разработку системных, правовых, организационных и методических аспектов программ профилактики и лечения в отношении уязвимых групп населения, основанных на инновационных технологиях с учетом международного и национального опыта.
• Совершенствование системы лицензирования и контроля за организациями, занимающимися профилактической и лечебно-реабилитационной деятельностью.
• Организация центров социально-психологической адаптации как базовой формы первичного звена оказания профилактической и лечебно-реабилитационной помощи проблемным лицам и лицам из групп риска.

Мероприятия, проводимые на федеральном уровне в настоящее время

В марте 2005 г. по инициативе Председателя Совета Федерации РФ создана рабочая группа 
Цель – разработка государственного механизма преодоления опасности наркомании в России 
Состав: 
1) ГНЦ социальной и судебной психиатрии им. В.П.Сербского МЗСР 
2) Институт социально-экономических проблем народонаселения РАН 
3) Институт нормальной физиологии им. П.Анохина РАМН 
4) ECAD (включает более 40 городов страны) 
5) АНО «Институт поведения» 
6) Кафедра медицинской информатики и управления при Президиуме РАМН 
7) Северо-Западный Центр наркологической экспертизы при Представителе МЗ СР СЗФО

Основные направления работы рабочей группы

• Сравнительный анализ зарубежного опыта антинаркотической политики.
• Анализ наркоситуации в РФ и разработка способов ее преододения.
• Изучение механизмов распространения наркотизма — анализ зарубежного и национального опыта по первичной профилактике наркотизма, изучение инновационных технологий профилактики, экспертизы телевизионной и печатной продукции, школьных учебников на предмет содержащейся в них латентной пропаганды употребления наркотиков.
• Анализ зарубежных и национальных моделей эффективной медико-социальной помощи проблемным лицам. 
  Экспертиза разработанного АНО «Институт поведения» технологии нейтрализации зависимого поведения.