Принципы подготовки целевых социальных программ (ЦСП) как частей муниципальных бюджетов (на примере анализа ЦСП Санкт-Петербурга)

Аналитический доклад
"Принципы подготовки целевых социальных программ /ЦСП/ как частей муниципальных бюджетов
(на примере анализа ЦСП Санкт-Петербурга)"
Вейхер Андрей Алексеевич
эксперт, Санкт-Петербургского социально-гуманитарного центра "Стратегия",
кандидата экономических наук

Выступление на семинаре в СПбГУ 28 февраля

1. Целевые программы Санкт-Петербурга


   Целевые программы Санкт-Петербурга являются специфической формой организации расходования средств бюджета Санкт-Петербурга. Их правовой статус регулируется Законом Санкт-Петербурга "О целевых программах Санкт-Петербурга" от 06.11.97 № 179-58 и Законом Санкт-Петербурга "О порядке внесения, рассмотрения и принятия закона Санкт-Петербурга о бюджете Санкт-Петербурга" от 18.09.98 № 200-39. 
    Статья 1 Закона "О целевых программах Санкт-Петербурга" определяет целевую программу как "комплекс мероприятий, утвержденных законом Санкт-Петербурга и направленный на достижение конкретных целей в сфере социального, экономического, культурного и иного развития Санкт-Петербурга, улучшение качества жизни его населения". Данная формулировка позволяет назвать "целевой программой" очень различные "комплексы мероприятий". 
    Некоторое сужение сферы применения данной формы расходования бюджета города закон устанавливает путем определения требований к целевым программам Санкт-Петербурга. По закону программа должна содержать шесть обязательных разделов: 
      - основные цели программы; 
      - ожидаемые конечные результаты реализации программы; 
      - сроки реализации программы; 
      - общий необходимый объем финансирования и разбивка финансирования по годам в том случае, если сроки реализации программы не заканчиваются в одном финансовом году; 
      - перечень основных мероприятий программы с указанием сроков исполнения, источников финансирования; 
      - наименование организации, уполномоченной в установленном порядке выступать заказчиком программы от имени Санкт-Петербурга. 
    Текст программы официально публикуется как приложение - неотъемлемая часть Закона Санкт-Петербурга, утверждающего ее, указывающего период ее бюджетного финансирования и дату вступления закона в силу (начала действия программы). В этом виде все программы доступны общественности. 
    Из перечисленных требований следует, что в форме целевой программы не может финансироваться перманентная деятельность, а так же содержание структур, решающих широкий или строго не определенный круг задач. Последовательная реализация указанных требований, локальность по кругу объектов воздействия и ограниченность во времени должна была бы сделать целевые программы, по сути, организационной формой осуществления качественных изменений, которые не могут быть проведены одним подразделением Администрации в рамках профиля его основной деятельности. 
    Как форма определения направлений расходования бюджетных средств целевая программа принимается в рамках общих правил бюджетного процесса города. Поэтому законопроект о целевой программе должен быть внесен не позднее дня представления всего проекта бюджета на последующий год.
    Участие НКО на стадии формирования целевой программы возможно путем совместной работы с одним из субъектов законодательной инициативы согласно законодательства субъекта Федерации или муниципального образования. 
    Закон не налагает ограничений на возможность привлечения в качестве исполнителей мероприятий целевых программ любых организаций, а не только органов государственной власти города. Более того, если мероприятия программы, финансируемые из бюджета Санкт-Петербурга, могут быть выполнены многими организациями, то они выполняются на основе государственного контракта на закупку товаров, работ, услуг для нужд Санкт-Петербурга, для чего исполнители мероприятий отбираются на конкурсной основе, если иное не предусмотрено действующим законодательством. 
    Закон предусматривает обеспечение информационного доступа к проектам целевых программ, внесенным на рассмотрение Законодательным Собранием, путем передачи сведений о них в средства массовой информации Санкт-Петербурга. Условия конкурса, проводимого в целях определения исполнителей мероприятий целевой программы, публикуются Администрацией Санкт-Петербурга. 
    В бюджет Санкт-Петербурга включаются только те целевые программы, по которым предусмотрено бюджетное финансирование. Они включаются в бюджет отдельными строками в соответствующих разделах по ведомствам - главным распорядителям бюджетных средств, с указанием запланированного объема исполнения в текущем году в случае, если срок реализации программы более одного года. Для таких программ выделение средств на финансирование второго года и последующих лет реализации программы заново утверждаются в рамках очередного бюджета. 
    Анализ исполнения целевых программ города должен включаться составной частью в пояснительную записку к отчету об исполнении бюджета. 
    Ограниченность целей и круга мероприятий целевых программ предоставляют благоприятную возможность их анализа НКО, поскольку программы значительно чаще, чем другие части бюджета, в явной форме ориентированы на целевые социальные группы, чьи интересы представляют НКО, и более детально, чем многие другие разделы бюджета, описывают мероприятия, исполнителями (соисполнителями) которых могут быть НКО.

5. Выводы
    В сегменте бюджетного процесса, связанного с формированием и осуществлением целевых социальных программ, необходимо учитывать:
  1. Важность формирования целей, ради достижения которых организуются целевые программы, в языке и подробности, делающих их понятными широкой общественности. Этот процесс включает разнообразные компоненты - от создания общественного мнения в СМИ, на различных публичных мероприятиях. слушаниях и т.п., до оппонирования предлагаемым вариантам решения социальных проблем на различных общественных слушаниях и обсуждениях. В этом процессе должны быть представлены соответствующие группы населения, у которых есть специфические интересы, требующие внимания властей.
  2. Важность перевода целей в конкретные показатели мероприятий, которые делали бы возможным общественный и профессиональный контроль, а при достаточном уровне организации - и мониторинг состояния социальных проблем, решаемых данной программой. Такая функция безусловно выполнима на качественном уровне, когда НКО аккумулирует практику столкновения с проблемой своих членов или подопечных, выявляет случаи ее обострений и успешных разрешений. При некоторых дополнительных условиях (навыках описания своей деятельности с использованием показателей, делающих информацию сравнимой) НКО могут стать важным источником информации о количественной стороне проблем (ее массовости в разных социальных сообществах, распространенности ее вариантов и т.п.). В наибольшем развитии эта деятельность может превращаться в объединение информации многих НКО по той или иной социальной проблеме в единых базах данных, как важнейших источниках информации для принятия решений органами власти.
  3. При проектировании социальных программ должна быть обеспечена высокая детализация программных мероприятий, достижения прозрачности их содержания и расходов на их осуществление. Для этого надо стремиться к выполнению следующих условий: 
           - доступ к проектам законов о намечаемых целевых социальных программах; 
           - наличие контактов с профильными органами исполнительной (отраслевые подразделения) и законодательной (соответствующие депутатские комиссии) власти; 
           - готовность к освоению новой информации и диалогу с другими участниками взаимодействия властных структур и структур гражданского общества.
  4. При разработке долгосрочных программ, где детализацию мероприятий отдаленных периодов чревата бессмысленным прожектерством, целесообразно прописывать процедуры уточнения содержания мероприятий и расходов на их проведение, при участии общественного контроля за формированием и реализацией нормативов оказания социальных услуг и затрат на их оказание. В наиболее полной степени эта направление деятельности может проявиться при проведении конкурсов на выполнение функций использования бюджетных средств для оказания социальных услуг гражданам. Здесь НКО становятся реальными конкурентами существующим структурам.