Анализ формы и содержания координации антинаркотической деятельности. Какие понятия нужны в словарь наркокоординатора?

"Анализ формы и содержания координации
антинаркотической деятельности.
Какие понятия нужны в словарь наркокоординатора?"

Георгий Зазулин,
доцент кафедры конфликтологии СПбГУ,
кандидат юридических наук

Георгий Зазулин, доцент кафедры конфликтологии СПбГУ, кандидат юридических наук. Анализ формы и содержания координации антинаркотической деятельности. Какие понятия нужны в словарь наркокоординатора?
Георгий Зазулин, доцент кафедры конфликтологии СПбГУ, кандидат юридических наук.

    Учитывая то, что каждое "понятие" - это в первую очередь "сконцентрированное знание", возникает следующий вопрос: какие нужны знания, чтобы антинаркотическая политика и антинаркотическое управление были успешны? Один из моих лучших учителей в сфере наркополитики, Торгни Петерсон убежден, что для успеха в борьбе с наркотиками необходимо всегда учитывать четыре фактора: знания, стратегию, координацию и лидеров. Представляется, что важно рассматривать их именно в такой последовательности. Естественно, в жизни все они скомбинированы, но без такого аналитического группирования их на уровне теоретических ресурсов антинаркотической деятельности, органам власти очень сложно на практике осуществить эффективную антинаркотическую политику. 
    Поэтому сегодня, говоря о словаре понятий необходимых для координации в борьбе с наркоугрозой, мы говорим о знаниях. О знаниях, которые междисциплинарны и одинаково важны для представителей всех профессий. И для медиков, и для педагогов, и для психологов, и для юристов, и для социологов, и для экономистов и для представителей многих других профессий, потому что без них нам невозможно достигнуть необходимого для усиления друг друга взаимопонимания вместо имеющего место ослабления, в преодолении массового злоупотребления наркотиками, наркомании и наркопреступности. 
    Соответственно речь пойдет об общих терминах, которые необходимы для координации действий всех специалистов. Именно поэтому, прежде всего мы должны уточнить, рассмотреть форму и содержание, на мой взгляд, одного из самых сложных из указанных выше четырех терминов - понятие "координации". Что такое координация? По каким признакам можно оценить есть она или нет? Является ли сущностью координации план о намерениях нескольких ведомств или другой совместный документ, например приказ? Думаю что нет, в лучшем случае это претензия на наличие ее формы. На наш взгляд, координация с точки зрения ее содержания бывает достигнута только тогда, когда удается получить общий результат, достигнуть решения такой сложной задачи, которую нельзя решить в одиночку, усилиями только одного ведомства. 
    Мы считаем вопрос создания словаря терминов в целях совершенствования координации борьбы с наркоэпидемией и демонстрации государственного понимания содержания основных понятий наркополитики, очень важным. Он нужен власти в первую очередь для того, чтобы изменить отношение администраций субъектов федерации, администраций муниципалитетов и подразделений межведомственного взаимодействия ФСКН РФ к пониманию своей роли и места в сфере борьбы с наркоугрозой. 
    В связи с этим надо постоянно обращать внимание на две стороны координации: форму и содержание. Поясню различие между ними на примере. Что такое координация по форме можно прочитать в докладе заместителя начальника УМВП ФСКН России. Он опубликован в сборнике документов научно-практической конференции в Екатеринбурге за 2006 год - "Организация работы по профилактике зависимости от психоактивных веществ в ВУЗах, проблемы и перспективы". Автор доклада утверждает, что сегодня уже сформированы основные элементы государственной системы предупреждения наркомании и наркопреступности. Ну а координацию он, вероятно, видит так: "Возобновлена деятельность правительственной комиссии по противодействию...". Действительно она не работала с 2004 года, сейчас же для участия в её заседаниях будут привлекать специалистов из различных министерств, будут приниматься решения. Далее: "При полномочных представителях президента РФ, в федеральных округах, в субъектах РФ, при местных органах, созданы межведомственные антинаркотические комиссии (МВК), эффективно реализующие антинаркотическую политику в целях предупреждения наркомании…". Да, комиссии действительно созданы, они существуют, заседают и принимают решения. Но в то же время автор не отмечает, что решения этих МВК зачастую либо не выполняются, либо имеют характер рекомендаций, либо не представляют труда для исполнения в рамках текущей работы ведомств. Далее: "Принята федеральная программа…". Да, действительно она принята. Является ли она инструментом координации? Конечно, ведь в нее заложены деньги. 
    Соответственно на основе всего выше изложенного возникает уверенность, что координация в борьбе с наркоугрозой у нас существует. Однако нам представляется, что во всех случаях речь идет только о формальной стороне координации. Только на основе формальных признаков автор показывает, что всё идет отлично, проблем с координацией нет, все нормально. Но в тоже время, если мы обратиться к другим, более серьезным документам, позволяющим анализировать содержание координации, то картина получается несколько иной. 
    В 2001 году, в Санкт-Петербурге проходила конференция "Роль государства и общества в противодействии формированию наркобизнеса". Вот сохранившаяся с тех пор программа этой конференции. В качестве приложения организаторы конференции опубликовали в ней Концепцию государственной политики по контролю за наркотиками в Российской Федерации (далее - Концепцию), официально принятую высшим законодательным органом России в 1993 году. Конечно, с точки зрения прошедшего времени она устарела, но с точки зрения выполнения предусмотренных ее задач, которые требуют координации, так как в одиночку их никому не выполнить, эта Концепция до сих пор является мощнейшим координирующим инструментом на уровне стратегии, планирования и контроля. 
    Приведем несколько примеров из ее текста, и вы сами в этом убедитесь. Раздел "Предупреждение незаконного потребления". В нем прямо указано на необходимость "...дать медико-юридическое обоснование и провести комплекс мероприятий по раннему выявлению незаконных потребителей наркотиков". Но на государственном уровне это до сих пор не выполнено и даже не институциализировано. Почему? Потому что, как я говорил выше, в одиночку это не исполнить. Этого не сделать без науки, без образования, без медиков, без силовиков, без руководящей структуры в правительстве субъекта федерации, которая будет этим целенаправленно заниматься, привлекая всех в части их касающейся. 
    Вот другое концептуальное требование: "Разработать научно-обоснованные рекомендации по составлению наркологических просветительных программ для СМИ как местного, так и федерального уровня...". И это так же не выполнено до настоящего времени из-за отсутствия ответственной и нацеленной на выполнение этой задачи структуры, обладающей соответствующим научным и административным потенциалом. 
    Или вот такая дефиниция из этой Концепции о содержании координации, как она понималась еще в 1993 году: "Обобщить накопленный в нашей стране и за рубежом опыт школьного и внешкольного психопрофилактического воспитания...". Опыт так же не обобщен, во всяком случае, нам об этом не известно. Если бы это было сделано, то директора школ давно были бы уже мотивированы на раннее выявление начинающего наркопотребителя, а не боялись вскрытия подобных фактов и неприятных последующих инспекторских проверок вышестоящих чиновников. Вообще надо отметить, что хотя эта Концепция и является официальным документом и утверждена Верховным Советом РФ, до создания ФСКН России ее вообще игнорировали и не замечали. 
    С созданием ФСКН РФ, стало возможно вести речь о состоянии антинаркотической работы в субъектах федерации и мерах по ее усилению. Сегодня, когда мы говорим "антинаркотическое управление", мы стремимся оценить, есть результаты на местах или их нет, и если есть, то в каких показателях они выражены. Потому что мы понимаем, что результаты правоохранительной составляющей, при всей важности их наличия, это далеко не все, что необходимо для ликвидации наркоугрозы в обществе. 
    Сегодня очень много говорят о профилактике, но забывают, что профилактика наркомании и предупреждения наркопреступности, за исключением индивидуального уровня, всегда пребывают в контексте политики и управления. Поэтому в раздаточные материалы семинара вложена резолюция нашего предыдущего семинара по теме: "Новое понимание профилактики наркомании, новые возможности борьбы с наркоугрозой". К сожалению, изучение этой проблемы на семинаре показало, что введение в статью "Основные понятия" ФЗ №3 нового понятия "профилактика наркомании" не даст ожидаемого законодателем эффекта, хотя с другой стороны, дефиниция, составленная на основе раскрытия специфического характера профилактической деятельности в этой области, несомненно, улучшила понимание особенностей профилактики наркомании и даже ее субъектов. Но, как говориться, это уже свершилось, российский законодатель определился с этим понятием, и в 2006 году оно стало ЗАКОНОМ. Вот как раскрывает смысл профилактики наркомании это определение. "Профилактика наркомании - это совокупность мероприятий политического, экономического, правового, социального, медицинского, педагогического, культурного, физкультурно-спортивного и иного характера, направленных на предупреждение возникновения и распространения наркомании". 
    Давайте не будем обращать внимание на явный диссонанс: понятие "наркомания" в этой статье федерального закона раскрыто, как-то уж предельно узко, сугубо медицински, а понятие "профилактика наркомании" наоборот определено максимально широко, междисциплинарно. Попробуем понять, почему активная в сфере антинаркотической политики группа депутатов Государственной думы добивалась 1,5 года того, чтобы это понятие было включено в основной закон о наркотиках? По мнению инициаторов поправок в закон потребность в едином понимании профилактики наркомании обусловлена тем, что в субъектах РФ принимаются программы по профилактике наркомании, на них выделяются деньги, а чиновники не знают, что относиться к профилактике наркомании, а что нет. На какие мероприятия, предлагаемые в профилактических программах или антинаркотических проектах надо выделять деньги, а на какие нет. Например, можно ли финансировать футбольное соревнование из средств антинаркотической целевой региональной программы, или его нельзя рассматривать в качестве мероприятия, относящегося к профилактике наркомании, даже если его будет проводить ФСКН, и соответственно, в финансировании необходимо исходить из других статей бюджета? 
    Новое понятие "профилактики наркомании" удалось внести в федеральный закон, но ту задачу, ради которой это было сделано, а именно, дать оценочные критерии чиновникам для отнесения различных акций и мероприятий к категории профилактических и соответственно финансировать их или нет из ресурсов антинаркотической программы, на наш взгляд, решить не удалось. Поэтому мы в рамках направленного только на эту проблему однодневного семинара попробовали сформировать такое определение понятия "профилактики наркомании", которое решило бы эту задачу, реально наделив контролирующие органы критерием включения мероприятий, в разряд реально относящихся к профилактике наркомании. 
    Представляется, что критериями отнесения конкретного мероприятия к какой-то группе или сфере деятельности могут служить цели этого мероприятия. Это значит, что если цели всех профилактирующих наркоманию мероприятий поддаются группировке в несколько типов, то они могут быть положены в основу его понятия и на практике быть критериями, при решении вопроса о целесообразности финансирования. В реальной практике мы смогли выделить только три типа целей у бесчисленного множества мероприятий профилактирующих наркоманию. Следовательно, в федеральный закон было возможно и необходимо внести такое понятие "профилактики наркомании", смысл которого раскрывался бы через такой признак, как цель. А заодно перечислить в нем основные субъекты профилактики, что тоже было бы полезно, для ориентации чиновника в спорных ситуациях - финансировать/не финансировать предлагаемое мероприятие. Поэтому мы предлагаем на законодательном уровне определить, что "профилактика наркомании - это деятельность государственных органов, религиозных конфессий, общественных организаций, бизнес структур, родителей и граждан, непосредственно направленная, во-первых: на недопущение первой пробы наркотиков, во-вторых: на раннее выявление лиц с опытом потребления наркотиков и удержания их от формирования наркозависимости и, в-третьих: на поддержку лиц для удержания их в устойчивой ремиссии". 
    Но поскольку теперь только что принятый закон по тому же самому поводу никто менять не будет, необходимо рекомендовать это понятие к применению в документах региональных законодательных органов власти, а также включит его в проект новой Концепции государственной политики профилактики наркомании, который ФСКН России обязано разработать в соответствии с п.1 Федеральной целевой антинаркотической программы на 2005-2009 годы. 
    Кроме рассмотренного понятия есть еще два разных, но в чем-то похожих и очень важных для реализации эффективной антинаркотической политики термина. Это термин "концепция профилактики наркомании" и термин "концепция предупреждения наркопреступности". Когда государству и обществу все же придется заняться заменой устаревшей Концепции государственной политики контроля наркотиков в РФ 1993 года на новый, отвечающий современным наркоугрозам стратегический документ аналогичного статуса, нам необходимо будет разобраться, что мы под каждым из них понимаем. 
    Будем ли мы понимать эти понятия, как "научно-обоснованные системы теоретических взглядов, идеологических положений, критических оценок и первоочередных мероприятий, обеспечивающих приоритетность мер по профилактике наркомании и предупреждению наркопреступности перед другими видами противодействия незаконному обороту наркотиков (НОН) в антинаркотической деятельности государственной власти и органов местного самоуправления"? Если так - то прекрасно, потому что провести профилактику на практике, как приоритет - крайне тяжело, вообще пока невозможно. Государственным структурам традиционно проще привлекать к уголовной ответственности новых и ранее судимых участников НОН, проще лечить новых и ранее "пролеченных" наркоманов, чем, опираясь на общественные организации, уберечь подростков от первой пробы наркотика, удержать молодого человека от ведущего к наркозависимости потребления наркотиков, создать условия исключающие срывы у наркоманов, с большим стажем ремиссии. Ведь осуществить это на практике гораздо тяжелей, потому что необходима реальная включенность всех и реальная координирующая сила
    Добиться этого - значит изменить отношение органов исполнительной власти к этой проблеме. Но достичь этого можно с помощью нового концептуального антинаркотического управления. Пока же федеральная власть позволяет себе действовать по Концепции 1993 года (устаревшей на 14 лет), органы государственной власти большинства субъектов федерации традиционно будут рассматривать свою роль в борьбе с наркотиками как мизерную, незначительную. Есть, конечно, исключения, но в большинстве случаев даже при наличии межведомственных антинаркотических комиссий и комплексных программ профилактики наркомании, это именно так. В лучшем случае региональная законодательная власть принимает соответствующий закон, но в работе органов исполнительной власти этот закон практически ничего не изменяет. По нашему мнению для органов исполнительной власти регионов, принявших такие законы, они фактически носят декларативный характер. 
    Что касается анализа координации деятельности внутри ФСКН России, то сегодня на нее влияет существование двух тождественных и одновременно взаимоисключающих друг друга схем работы. Одну схему работы реализуют сотрудники подразделений межведомственного взаимодействия в сфере профилактики (МВП), а другую схему воплощают в своей работе сотрудники оперативных и следственных служб, которая охватывает собственно правоохранительную деятельность. 
    Для оперативника и следователя главным является процесс подавления наркобизнеса и его основ, для них "право" и его применение - это главное, а управление наркоситуацией, тем более политическое управление - дело второстепенное, практически их не касающееся. В этом случае приоритетным становится "выбить наркотики с рынка". И таких сотрудников в ФСКН абсолютное большинство (99% вместе со вспомогательными структурами) - это силовые единицы ФСКН. См. рис.1


Приоритеты в работе сотрудников оперативных и следственных служб ФСКН России 
Рис.1. Приоритеты в работе сотрудников оперативных и следственных служб ФСКН России.

    В работе МВП всё наоборот. Для этих сотрудников первостепенная задача - это антинаркотическое управление и антинаркотическая политика направленные на ликвидацию отечественного наркорынока в муниципалитетах и субъектах федерации в принципе. Таких сотрудников единицы - это интеллектуальные или, если можно так выразиться, "мозговые единицы" ФСКН. Смотри рис. 2.


Приоритеты в работе сотрудников МВП ФСКН России 
Рис. 2. Приоритеты в работе сотрудников МВП ФСКН России

    Они взаимодействуют с межведомственной комиссией правительства субъекта федерации и "морально" отвечают за эффективность/неэффективность ее работы. Политика для такого сотрудника - прежде всего постановка целей и задач, фиксация рассогласованности в деятельности органов власти разных профилей, уровней и деятельность по их устранению. 
    Такое положение дел, есть следствие указа Президента РФ, на основе которого создана федеральная служба по контролю за наркотиками и не только. Перед ФСКН было поставлено шесть задач, где четыре фактически однотипны, то есть чисто правоохранительные. И на их осуществление выделено, если считать с сотрудниками обеспечения, около 39 600 человек. А на два другие важнейшие задачи, направленные именно на антинаркотическую политику и антинаркотическое управление нынешнее руководство ФСКН определило мизерную численность, всего около 400 человек. 
    Поэтому в России сложился экономически затратный механизм борьбы с наркоугрозой, обусловленный реальным перевесом приоритетов решения первых четырех правоприменительных задачах, заключающихся в изъятие наркотика с рынка, перед решением двух других задач политического управления, выполнение которых способно обеспечить реализацию на практике принципа приоритета профилактики наркомании перед ее лечением и предупреждения наркопреступности перед уголовно-правовой борьбой с ней в каждом субъекте Российской Федерации. 
    Ведь если говорить на чистоту, то для родителей, чьи дети идут в школу, или поступают в ВУЗы, уезжая в другие города, по сути ничего не меняется от того, что по всей в стране изъято за год две, 4 или даже 14 тонн героина. Для них важно знать другое. Что в образовательных учреждениях, в которых учатся их дети, реализуется политическая воля государства, представленная такими программами, которые позволяют сразу "схватить за руку" и остановить ученика или студента, как только он начнет потреблять незаконные наркотики. Или, по крайней мере, не позволять ему вовлекать в наркотизации новых учеников, демонстрируя им безнаказность нарушения правил внутреннего распорядка, устава образовательного учреждения и остальных административных и уголовных законов страны в течение учебного года. Ведь как налогоплательщики они имеют полное право на то, чтобы в государственных образовательных учреждениях действовали эффективные алгоритмы школьной политики исключающие возможность пробовать незаконные наркотики, приобщиться к их регулярному потреблению, стать наркоманом. Еще в большей степени это относиться к местам досуга молодежи. Однако в этом направлении российская антинаркотическая политики практически не меняется, не смотря на создание ФСКН России. 
    Противоположность направления интересов структурных подразделений ФСКН, не может не приводить к их столкновению. В этом нет ничего страшного, так как конфликт - это не обязательно что-то плохое. Конфликтология рассматривает конфликты в качестве неотъемлемого явления социальной, да и вообще любой жизни. Скорее наоборот, это должно помочь власти осознать необходимость конфликтного подхода к анализу всей наркореальности, раз уж это имеет место даже внутри самой ФСКН России. 
    Этот подход позволяет понять, что "наркоситуация" в любом городе или субъекте федерации - это не только формат правового понятия, определяемого через структуру, уровень и динамику наркопреступности, как ее понимает большинство криминологов и юристов. Наркоситуацию на территории любого административно-территориального образования необходимо так же анализировать еще и с междисциплинарных позиций, используя конфликтный подход. 
    С позиции конфликтологического подхода наркоситуация - это всегда соотношение сил "за" наркотики и "против". Федеральная служба, в которой ставятся задачи, заниматься не только правоохранительной деятельностью, но и политикой, управлением и координацией - это естественно мощная сила на стороне "против". Но состоится ли служба МВП, как эффективная управленческая структура, открытая для социального партнерства с граждански активным населением, в закрытой правоохранительной спецслужбе остается большим вопросом? Если нет, то тогда не будет решения проблемы, которое ждет от нее общество. Необходимо стремиться, чтобы ожидания общества и результаты работы ФСКН совпадали. 
    Поэтому создать вместе единый словарь понятий, необходимых для становления целостной антинаркотической политики и эффективного антинаркотического управления, и вооружить им наркокоординаторов из числа государственных служащих и лидеров общественных организаций - это серьезный шаг в этом направлении.