Формирование наркополики в Северо-Западном Федеральном округе. Принципы межведомственного взаимодействия

О принципах государственного управления
региональной антинаркотической работой
А.П. Скрипков 
Главный специалист
по наркологии
Медицинского управления 
ГУВД Санкт-Петербурга
и Ленинградской области



      Целевые антинаркотические программы в настоящее время являются, практически, единственным механизмом реализации антинаркотической политики государства с реальным бюджетным финансированием. Однако, существующий принцип формирования и реализации Целевых антинаркотических программ имеет очевидные и, к сожалению, трудно преодолимые недостатки. 
      Основными заказчиками антинаркотической работы, как ни странно, являются отраслевые комитеты исполнительной власти субъекта Федерации. По сути, именно на уровне отраслевых комитетов и принимаются основные стратегические решения, так как отраслевые комитеты определяют как, где и что им хочется сделать в этом направлении. Данное решение фактически утверждается на Межведомственной комиссии и предлагается к принятию на уровне исполнительной и законодательной власти субъекта Федерации. На этом уровне происходит только корректировка общей суммы финансирования программы, которая после уточнения окончательно распределяется между заказчиками - отраслевыми комитетами. 
      Но, они же (отраслевые комитеты) и являются исполнителями собственного заказа! 
      Отсутствует даже формальный механизм межведомственного бюджетирования. Все финансовые ресурсы жестко распределены между отраслями. В таком формате межведомственная интеграция не осуществима, так как о совместной работе необходимо ДОГОВАРИВАТЬСЯ. А договориться трудно, так как в каждом отраслевом комитете уже спланирована собственная работа, не предусматривающая (не планируемая) совместной деятельности. 
      Подобная организация работы очень напоминает организацию командования вооруженными силами Третьего рейха, где имелось ЧЕТЫРЕ Генеральных штаба (по родам войск + Генеральный штаб войск СС). При такой организации не возможно оперативно согласовывать совместные действия не только при изменении внешних факторов, но и при наличии собственных, не учтенных, потребностей. Долгосрочное планирование почти не возможно. 
      На самом деле состояние антинаркотической работы в нашем Округе много хуже. У нас, в отличие от Третьего рейха, вообще отсутствует Стратегический План. Это полностью вытекает из добротного аналитического анализа информации полученной Окружной Антинаркотической комиссией из субъектов Федерации. С одной стороны мы имеем, почти всегда, бравые отчеты каждой отрасли о проделываемой работе, с другой - неутешительные прогнозы о стремительном ухудшении всей ситуации, и с третьей стороны отсутствие какой-либо общей концепции. Нет единого методологического подхода, нет Регионального Стратегического плана. 
      Таким образом, Окружная Антинаркотическая Комиссия, на мой взгляд - удивительно быстро, поняла необходимость экстренного принятия руководящих решений о новом подходе к формированию антинаркотической политики.

      При формировании целевой программы каждый отраслевой комитет предлагает в нее включить пакет исключительно собственных мероприятий не согласованных (и не предусматривающий согласования) с другими отраслевыми комитетами. 
      В дальнейшем процесс согласования мероприятий представляется так же сомнительным в следствии различных форматов планируемых мероприятий.

      Не согласованность форматов, в полной мере, проявляется в информационном поле. И что самое неприятное, несоответствие информационных форматов проявляется в одинаковых отраслях разных субъектов Федерации. 
      В итоге при попытке проанализировать состояние антинаркотической работы в Северо-Западном регионе, мы сталкиваемся с серьезной проблемой - отсутствием возможности сопоставить информацию, предоставляемую субъектами Федерации.

      Предлагаемая структура управления антинаркотической политикой, прежде всего, направлена на формирование четкой вертикали управления, ориентированной на Окружную Антинаркотическую Комиссию - как специализированный орган в структуре аппарата Полномочного Представителя Президента России в Северо-Западном Федеральном округе. 
      В основе проекта положены следующие тезисы:

  • Окружная Антинаркотическая Комиссия является органом, формирующим политику противодействия распространению наркотиков и наркомании в Северо-Западном Федеральном округе.
  • Политика должна строится на основе Стратегического Регионального Плана.
  • Контроль (мониторинг) - является основной функцией управления. Сферой.
  • Эффективный и объективный контроль (мониторинг) может быть осуществлен только в жестко форматированной системе.

          Стратегический план - это признанный в мировой практике элемент в системе документов, обеспечивающих регулирование развития сложных финансово-экономических и социальных систем. Определяя долгосрочные цели, он помогает принимать текущие решения. 
          В условиях адаптации системы управления сферой антинаркотической деятельности к требованиям рыночной экономики и необходимости привлечения значительных инвестиций, стратегический план является наиболее адекватным инструментом, способным консолидировать усилия органов управления, хозяйственного менеджмента и общества в целом в решении проблемы сбалансированного экономического и социального развития с учётом экономико-социальных ограничений. 
          Наличие стратегического плана - обязательное требование, выдвигаемое инвесторами при реализации крупных проектов.

    В процессе выработки Стратегического плана:
    • анализируются социально-экономическое положение региона и существующие тенденции;
    • исследуется структура сферы антинаркотической деятельности, выявляются интересы его участников и противоречия между ними;
    • рассматриваются институциональные основы управления сферой антинаркотической деятельности;
    • определяются стратегические цели и устанавливаются приоритеты в развитии сферы;
    • разрабатываются возможные сценарии развития;
    • рассматривается всеобъемлющий спектр мероприятий, направленных на решение имеющихся проблем, производится их ранжирование и формирование поэтапного исполнения Комплексных программ Стратегического плана;
    • определяются источники финансовых ресурсов;
    • учитываются политические, экономические и др. риски;
    • определяется механизм реализации, корректировки и контроля за выполнением Комплексных программ Стратегического плана.
          Информационной основой Стратегического плана служат материалы государственной статистической отчётности, данные территориальных органов власти, и других ведомств, программы и концепции социально-экономического развития территорий, результаты научных исследований и другие официальные данные. 
          Стратегический план развития сферы антинаркотической деятельности должен определить стратегию выхода на сбалансированное развитие сферы, повышения уровня и качества гарантированных услуг населению в сфере, роста эффективности расходования бюджетных и внебюджетных средств, привлечения инвестиций, улучшения качества управления.

          Процесс создания Центра мониторинга наркоситуации носит интенционный характер.

    Основные задачи:
    • анализ российского и зарубежного опыта исследования структуры нелегального рынка наркотиков и определение маркеров, характеризующих наркоситуацию в Северо-Западном федеральном округе;
    • систематизация методологических и методических подходов к исследованию структуры и динамики нелегального рынка наркотических средств и психотропных веществ;
    • сбор и анализ данных государственных учреждений о структуре нелегального рынка наркотиков в Санкт-Петербурге;
    • экспериментальное исследование сдаваемых потребителями наркотиков использованных шприцев и получение на его основе среза данных о структуре немедицинского потребления наркотических средств инъекционными наркопотребителями;
    • экспериментальное исследование изымаемых на нелегальном рынке правоохранительными органами наркотических средств и психотропных веществ с целью выявления в их составе компонентов, способных влиять на процесс интоксикации данными веществами и его последствия, имеющих токсикологическое значение;
    • проведение анкетирования специалистов, работающих с наркозависимыми с целью сбора располагаемой ими информации о структуре немедицинского потребления наркотиков;
    • сравнительный анализ официальных данных о структуре нелегального рынка наркотиков и данных, собранных в рамках проводимого исследования;
    • подготовка методических рекомендации по проведению мониторинга состояния нелегального рынка наркотиков и его апробация в Санкт-Петербурге.

         Программа реализации - является результирующим (выходным) документом Плана. Все мероприятия распределяются по этапам, срокам, объемам и источникам финансирования. 
          Первоочередные задачи, характеризуют организационный и начальный периоды работы Центра Мониторинга. Для оценки хода выполнения Плана разрабатывается система показателей, на основании которой производится оценка прогресса в реализации Плана. 
          Мониторинг реализации Плана осуществляется в соответствии с регулярностью поступления статистической отчетности. 
          В начале, на основе методологии оценки состояния здоровья населения, проводится "диагностика" популяционного здоровья и ранжирование административно-территориальных единиц региона именно по этой характеристике. 
          Второй этап начинается со сравнительного анализа вклада основных факторных групп в формирование "плохого" популяционного здоровья (термином "факторная группа" условно обозначены комплексы социально-экономических и медицинских признаков административно-территориальной единицы). Для этого может быть использован аппарат, основанный на математической теории распознавания образов, или другие методы многофакторного и факторно-типологического анализа. 
          Но это уже детали.

          Принципиальным в структуре Центра мониторинга является наличие двух подразделений - аналитический и экспертный. 
          Аналитический отдел осуществляет сбор и анализ соответствующей целям и задачам Центра информации от Субъектов Федерации. Фактически, он может исполнить роль технического секретариата Окружной Антинаркотической Комиссии - сформировав и поддерживая корпоративную сеть. Корпоративная сеть, связывающая ОАК и МВК Субъектов Федерации, обеспечит оперативный обмен информации между центром и регионами, а на уровне членов ОАК обеспечит динамичный и оперативный информационный обмен при подготовке заседаний ОАК. 
          На схеме представлена последовательность решения аналитических задач регионального социально-медицинского мониторинга. Римскими цифрами на ней обозначены этапы решения задач. 
          Экспертный отдел с лабораторией по идентификации наркотических средств обеспечит округ не только единой методологией, но и окажет практическую помощь в решении рутинных задач отраслевых комитетов Санкт-Петербурга и Ленинградской области (на первом этапе). Такой подход, с одной стороны, даст возможность полного исследования состава наркотических средств на нелегальном рынке, что представляет бесспорный интерес для оперативно-розыскных подразделений как информации о возможных источниках и каналах поступления наркотиков. С другой стороны, исследования биологических сред наркопотребителей даст органам здравоохранения оперативную информацию о составе потребляемых наркотиков для принятия своевременных диагностических и лечебных мер.

          Целью проекта является разработка, реализация, управление и контроль результатов исполнения региональных комплексных программ в сфере противодействия распространению наркотиков и наркомании. 
          Глобальная задача Центра - создание взаимоувязанной системы правоотношений, обеспечивающей максимальную реализацию интересов всех участников сферы.

    Центр должен обеспечивать
      :
    • Прозрачность, легальность и публичность мероприятий;
    • Динамическое согласование меняющихся интересов участников сферы;
    • Межведомственный и комплексный характер финансируемых мероприятий в сфере;
    • Надежное бюджетирование мероприятий в сфере;
    • Функционирование системы мониторинга и контроля результатов исполнения финансируемых мероприятий в сфере;
          Поставленные цели могут быть эффективно достигнуты через механизм комплексных региональных программ, создаваемых по целевым направлениям по единой методологии и регулируемых по регламентам, которые разрабатываются и согласовываются с администрацией региона при условии реализации программ в рамках Регионального Cтратегического Плана в сфере противодействия распространению наркотиков и наркомании.
      Успешное достижение цели обеспечивается созданием системы регламентов создания и управления Планом:
    • Регламент управляемости
    • Регламент технологического цикла
    • Регламент отчетности