Возможности межведомственного взаимодействия в сфере профилактики наркомании и наркопреступности

Следующего выступающего, Анатолия Альбертовича Кудряшова, консультанта Управления Межведомственного взаимодействия в сфере профилактики Департамента ФСКН России, члена экспертно-консультативного совета при ФСКН России, Г.В.Зазулин представил собравшимся в качестве содокладчика.

Анатолий Альбертович Кудряшов, консультант Управления Межведомственного взаимодействия в сфере профилактики Департамента ФСКН России, член экспертно-консультативного совета при ФСКН России.

Свое выступление гость из Москвы начал с констатации того факта, что у собравшихся прискорбно мало информации о работе ФСКН. Между тем это управление является единственным в своем роде. Возникновением своим оно обязано тому факту, что в органах МВД наконец пришли к мысли о необходимости наркопрофилактики.

В последние годы в Российской Федерации наркомания и наркопреступность превратились в одни из основных факторов, оказывающих негативное влияние на физическое и моральное здоровье населения, экономику, политику, демографическую ситуацию, правопорядок, социальную стабильность и будущее детей, подростков и молодежи. О масштабах их распространения в стране говорят обобщенные данные МВД и Минздрава России: число лиц, допускающих немедицинское потребление наркотиков, составляет 4 миллиона человек, из них около 1 млн человек заражены СПИДом и более 1 млн человек являются носителями гепатита С.

В этой связи вполне понятно обращение президента страны В.Путина к Федеральному Собранию Российской Федерации 26 мая 2004 года, в котором он заявил, что в стране необходимо остановить рост наркомании.

Рост наркомании и наркопреступности свидетельствует: профилактическая работа зачастую не дает результатов, несмотря на то что ею занимаются как органы государственной власти и местного самоуправления, силовые структуры, так и институты гражданского общества (общественные и религиозные организации, различные фонды, образовательные учреждения, средства массовой информации). До настоящего времени в профилактике наркомании и наркопреступности доминирует ведомственный подход, в соответствии с которым каждая структура решает свои специфические задачи, недостаточно координируя при этом свою деятельность с другими субъектами профилактики. В условиях ограниченности профилактических ресурсов и недостаточно ясно определенной стратегии антинаркотической деятельности ведомственная разобщенность препятствует достижению реально ощутимых результатов.

Существующая сегодня ведомственная разобщенность государственных органов, организаций и учреждений, занимающихся данной проблемой, их эпизодическое взаимодействие подтверждают необходимость объединения усилий всех субъектов профилактики наркомании и наркопреступности, создания комплексной системы профилактической работы и апробирования новых организационных форм, а также разработки Концепции профилактики наркомании и наркопреступности в Российской Федерации, создание единого координирующего центра.

С созданием Государственного Комитета по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, позже переименованного в рамках административной реформы в Федеральную службу Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков (далее по тексту ФСКН России) Россия доказывает мировому сообществу свою солидарность и понимание реальной опасности распространения наркомании и наркопреступности. В России начинается новый этап организации системы профилактики наркомании и противодействия незаконному обороту наркотиков.

ФСКН России отводится координирующая функция в объединении всех здоровых сил в обществе для совместного противодействия наркомании и незаконному обороту наркотиков.

В какой-то степени, перераспределяются основные приоритеты в государственной политике противодействия наркомании и наркопреступности с сосредоточением основных усилий на профилактике злоупотребления наркотическими средствами и психотропными веществами и борьбе с их незаконным оборотом. Организация межведомственной системы профилактики наркомании, совершенствование законодательства в данной сфере деятельности, антинаркотическая пропаганда должны стать первоочередными в развитии и совершенствовании государственного механизма антинаркотической деятельности.

Виктор Васильевич Черкесов, директор ФСКН России, в своем выступлении отмечает, что существующая сегодня ведомственная разобщенность органов, организаций и учреждений, занимающихся данной проблемой, типичное для них фрагментарное взаимодействие обусловливают необходимость объединения усилий всех субъектов профилактики наркомании и наркопреступности, создания комплексной системы профилактической работы и апробирования организационных форм, а также разработки концепции межведомственного взаимодействия в процессе профилактики молодежного наркотизма.

Одна из основных задач ФСКН России состоит в координации деятельности субъектов профилактической деятельности, разработке мер предупредительного и профилактического воздействия. В этой связи одним из важнейших направлений развития профилактической деятельности ФСКН России является расширение и укрепление межведомственного взаимодействия, установление двусторонней связи с населением, некоммерческими, общественными, благотворительными организациями, непрерывный поиск новых форм в решении комплекса проблем в сфере профилактики наркомании и наркопреступности.

Прогноз на ближайшее десятилетие свидетельствует, что по отношению к уровню 1996 года показатель распространенности наркомании и наркопреступности в 2005 году вырастет на 20 %, в 2010 году – на 43 %, учитывая число несовершеннолетних, впервые обратившихся за помощью в связи с употреблением без назначения врача наркотических средств и психотропных веществ. Предотвращение дальнейшей социальной деградации населения в связи с ростом его наркотизации является проблемой национальной безопасности России.

Оценка наркоситуации в России и анализ эффективности участия различных субъектов в решении связанных с молодежным наркотизмом вопросов показывает, что принимаемые как по линии государственных структур, так и общественных организаций меры неадекватны натиску международного и отечественного наркобизнеса. Причина этого заключается не только в отсутствии достаточных финансовых ресурсов для пресечения и предупреждения распространения наркотиков среди населения (что, безусловно, весьма существенно), но и в том, что имеющиеся силы, средства и возможности не объединены, используются разобщенно.

Очевидно, что каждый из субъектов системы профилактики наркомании и наркопреступности имеет свои специфические методы и формы работы по недопущению распространения наркомании и наркопреступности и должен в ходе своей деятельности дополнять усилия других, в чем-то компенсировать их возможные просчеты, тем самым создавая, таким образом, единый, прочный «антинаркотический фронт», способный не только к обороне, но и к наступлению. Для этого все элементы системы профилактики наркомании и наркопреступности должны находиться в тесном и постоянном взаимодействии.

На наш взгляд, необходим системный подход, в рамках которого объединяют свои усилия органы государственной власти, правоохранительные органы, органы местного самоуправления, общественные организации и традиционные религиозные конфессии.

Сегодня фактически отсутствует четкая функциональная структура межведомственного взаимодействия, не определены межведомственные задачи каждого субъекта и зоны ответственности за их невыполнение. Учитывая всю серьезность проблемы, следует полагать, что в настоящее время необходимо ввести ряд теоретических понятий и сформировать эффективно функционирующую систему профилактики наркомании и наркопреступности в Российской Федерации.

Системой профилактики наркомании и наркопреступности является совокупность взаимосвязанных правовых, социальных, педагогических, медицинских и иных мер, направленных на выявление, предупреждение и устранение причин и условий, способствующих распространению наркомании и наркопреступности, осуществляемых тактически самостоятельными субъектами системы профилактики при координации их деятельности федеральным органом исполнительной власти по контролю за наркотическими средствами и психотропными веществами для достижения целей, решения задач и реализации содержания Концепции профилактики наркомании и наркопреступности в Российской Федерации.

Субъектами профилактики являются: федеральный орган исполнительной власти по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ; органы исполнительной власти в области образования и науки; органы исполнительной власти в области здравоохранения и социального развития; органы внутренних дел; органы исполнительной власти в области физической культуры, спорта и туризма; органы исполнительной власти в области культуры, печати и массовых коммуникаций; органы юстиции; другие органы исполнительной власти в пределах предоставленных им Правительством Российской Федерации полномочий.

Объектами профилактики являются – граждане, семья, несовершеннолетние, молодёжь, трудовые коллективы, неформальные объединения несовершеннолетних и молодежи, образовательные и досуговые учреждения, воинские формирования, учреждения для исполнения наказания в виде лишения свободы. Основными объектами являются лица, наиболее подверженные риску вовлечения в незаконные потребление и оборот наркотических средств или психотропных веществ.

Первоочередными следует считать меры организационного, кадрового, научно-методического и правового обеспечения профилактики, создания межведомственной системы взаимодействия и координации профилактической деятельности, а также раннего выявления, учета лиц, относящихся к группе риска потребления наркотиков без назначения врача и дифференцированного проведения в отношении них профилактических мероприятий.

Объединение отдельных элементов системы профилактики наркомании и наркопреступности на основе общей цели и координации предусматривает взаимосвязанные, осуществляемые в рамках единой направленности, действия различных субъектов профилактики и координационную деятельность федерального органа исполнительной власти по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, в компетенцию которого входит такая функция.

В ходе осуществления профилактики наркомании и наркопреступности необходимо координировать действия отдельных субъектов в единую систему профилактики, где деятельность каждого субъекта является взаимосвязанным элементом, наделенным своим местом и ролью.

Данный подход в организации межведомственного взаимодействия предполагает единую организационную структуру, последовательно реализующую идею структурно-функционального баланса. Это значит, что субъекты, осуществляющие профилактику, во-первых, должны заниматься тем, что необходимо в данной конкретной обстановке, а в определении данной необходимости следует идти от ситуации и целей, а не от субъективных интересов и ведомственных амбиций, равно как и не от сложившейся практики, которая во многом обесценилась в нынешних кризисных условиях. Во-вторых, субъекты системы профилактики наркомании и наркопреступности должны заниматься тем, что они способны делать, с учетом структуры, кадрового состава и объема решаемых проблем.

Сформулированные нами выводы требуют не просто усиления профилактики, но, прежде всего, изучения механизма вовлечения детей и подростков в наркоманию и наркопреступность. По мнению опрошенных в ходе нашего исследования, существуют три главных стимула, заставляющие попробовать наркотики: любопытство, подражание и желание уйти от жизненных проблем. Такое распределение ответов с некоторыми корректировками соответствует представлению о двух предпосылках формирования наркозависимости среди несовершеннолетних.

Во-первых, это болезненное изменение духа, то есть отсутствие у молодежи представления о наркотической зависимости как о результате деформированного сознания.

Во-вторых, нерешенные социальные проблемы. Наркотики выступают в качестве способа адаптации к проблемной ситуации и снятия социально-психологического напряжения.

Следовательно, профилактическая деятельность должна включать в себя, по меньшей мере, решение двух задач: целенаправленное формирование антинаркотического сознания с соответствующей системой ценностей, что может быть лишь результатом эффективной воспитательной работы; оказание социально-психологической помощи молодым людям, составляющим группы риска. Вполне естественно, что решение этих задач предполагает расширение круга субъектов профилактической деятельности.

Однако сегодня в стране сложилась практика, при которой профилактика наркомании и наркопреступности среди несовершеннолетних рассматривается либо как задача правоохранительных органов, либо как лечебная деятельность (напомним, что многие специалисты и молодые люди называют наркоманию болезнью). В частности, в ходе опроса специалистов (субъектов системы профилактики) выяснилось, что профилактикой наркомании и наркопреступности должны заниматься:

• семья и родственники – 67,8 %,
• МВД России и ФСКН России – 75,2 %,
• учреждения здравоохранения – 60,5 %,
• органы государственной власти – 59,7 %.

Социальные службы центры социального обслуживания в качестве субъектов профилактической деятельности назвали только 19,8 % респондентов. Мы полагаем, что такой подход не отвечает сложившейся в стране наркоситуации.

Проведенные в 2004 году сектором права и криминологии «Международного института системных исследований проблем наркомании» исследования свидетельствуют о превалировании в практике неэффективного подхода:

1) профилактическая работа в настоящее время ориентируется на административные и даже силовые методы решения проблем. То есть оказывается противодействие на совершенный факт вовлечения в процесс незаконного потребления и оборота наркотиков несовершеннолетних, а профилактика, прежде всего, должна быть ориентирована на предотвращение этого факта, то есть должна быть своевременной;

2) в современной практике повсеместно преобладают формы индивидуальной профилактической деятельности, несмотря на то что подростково-молодежная среда постоянно подвергается воздействию наркотической субкультуры в различных группах и компаниях. Ориентация профилактической работы на групповую социальную коррекцию и групповое социальное сопровождение практически отсутствует.

Анализ распространения наркомании дает возможность выделить два направления организации взаимодействия в процессе профилактики наркомании и наркопреступности. Первое связано с минимизацией влияния обусловливающих его причин. Второе направление направлено на изменение воздействия факторов наркотизации населения. Организация этой деятельности должна основываться на ряде правил. В соответствии с правилом дифференциации (диверсификации) управленческих усилий и правилом достижимости целей необходимо ясно представлять, что различные причины наркомании и наркопреступности в неодинаковой степени подвержены влиянию со стороны субъектов профилактики. Поэтому, во-первых, методы профилактики должны быть адекватны причинам наркотизма; во-вторых, поскольку причины наркотизма имеют глобальный характер, невозможно устранить их единовременно и все сразу, необходимо модифицировать процесс в целом при минимуме усилий. Правило последовательности усилий, их конкретной направленности требует построения профилактической работы с учетом состояния объектов воздействия; правило функциональной целесообразности и координации усилий предполагает выполнение субъектами тех функции, к выполнению которых они профессионально подготовлены и располагают соответствующими ресурсами для достижения максимального эффекта в работе. Правило адресности означает, что противодействие наркопреступности и профилактику наркомании можно успешно вести лишь четко идентифицируя специфику объекта воздействия. Правило ресурсной обеспеченности предусматривает наличие достаточных ресурсов у субъектов профилактической деятельности, лишь при этом условии можно говорить об их ответственности.

Сложившаяся наркоситуация требует принятия экстренных профилактических мер, для успешности которых нужна консолидация всех государственных и общественных организаций. Следовательно, профилактика может быть успешной лишь при условии государственно-общественного механизма ее реализации.

Таким образом, основным проблемным полем настоящей работы является теоретический анализ проблемы организации системы межведомственного взаимодействия в сфере профилактики наркомании и наркопреступности; исследование состояния работы по профилактике наркомании и наркопреступности на уровне муниципальных образований; разработка концептуальных основ системы профилактики наркомании и наркопреступности в Российской Федерации, взаимодействия и практических рекомендаций для субъектов профилактики.

Важно акцентировать внимание на том, что распространение наркомании и наркопреступности в Российской Федерации приобрело нарастающий эпидемический характер, угрожающий национальной безопасности страны. Обострение проблемы свидетельствует о недостаточности и малоэффективности существующих методов и о необходимости формирования новых стратегий противодействия и профилактики наркомании и наркопреступности, совершенствования профилактики наркомании и наркопреступности в том числе среди несовершеннолетних, принятия экстренных мер и их реализацию в кратчайшие сроки.

Положительным моментом сегодняшнего состояния дел в сфере наркоборьбы является наличие в каждом субъекте РФ МВК. 80 % программы их работы — это разработка и внедрение государственной политики в сфере профилактики наркотизации.

Индикаторами эффективности федеральной целевой программы должны стать два мониторинга – общероссийский и международный. Мониторинг необходим для выявления состояния процессов наркотизации населения и наркопреступности. Предполагается сбор социальной информации, полученные сведения и результат их исследования предполагается сделать общедоступными.

Два года пришлось управлению МВП ФСКН доказывать, что они как структура нужны государству. Ситуация установилась, наконец, в таком положении, когда нет в наркоборьбе главных, все в ней действуют на правах партнеров.

Проведя специальное исследование, определили лучшие реабилитационные программы, предлагаемые религиозными общественными организациями. Есть возможность проведения разных учетов для анализа ситуации. Есть цель – создать единый банк данных. Для этого необходимо наладить надежные связи всех заинтересованных сторон с единым Центром мониторинга. Мы должны, запустив проект, видеть не только наркоситуацию в целом, но и все временные ее изменения. Мы не должны слепо переносить западный опыт работы в наши условия, но, учтя все положительные моменты, необходимо соотнести их с собственной ситуацией, и это тоже наша задача.

Реплика ведущего семинар

Г.В.Зазулин: К сожалению, у нас много чего не хватает. Нет школьной политики в отношении наркотиков и наркозависимых, а следовательно, в школе профилактику наркотизации проводить в этих условиях почти бессмысленно.

Проводя конференцию в Перми, мы говорили на ней, чем отличается профилактика от «попытки профилактики». Из контекста семинара вытекало: необходимо выделить в качестве приоритетного направления работы ФСКН именно МВП.

Из обсуждения доклада

И.В.Слащев: Координация без обязательности невозможна. Можно создать сайт для координации действий. Но если положение дел сегодня таково, что начальник регионального управления имеет право упразднить межведомственное взаимодействие…

Е.А.Очковский: Не позволят ему этого сделать, данная информация является неверной.

В.А.Фадеев, начальник СЗ ИПК ФСКН РФ: Был издан указ президента РФ о создании службы, в приказе предусмотрены меры межведомственного взаимодействия.

Г.В.Зазулин: Решение Совета безопасности имеют лишь рекомендательный характер…

Д.В.Костенников: Есть способ придания рекомендациям характера обязательности. Волей президента, путем издания президентского указа.

Г.В.Зазулин: Так давайте выложим эти документы на сайт, доступный всему народу.

Д.В.Костенников: Это направление деятельности пока отстает от практики правоохранительных органов. Там все ясно, а здесь пока многое спорно: сказывается отсутствие опытных специалистов.

Г.В.Зазулин: Значит, надо объявить это направление приоритетным!

Д.В.Костенников: Когда что-то объявляется приоритетным, ситуация-то не меняется от этого. Но внимание к этому аспекту деятельности неуклонно растет.

В.А.Фадеев: Постепенно время выправит все.

А.А.Кудряшов: Наша служба уже проводила олимпиаду студенческих работ, посвященных теме наркопрофилактики. В этом году планируем проведение второй, аналогичной олимпиады. Лучшие работы планируется издать в виде сборника. Есть планы то же сделать и по рисункам и плакатам антинаркотической направленности. Это поддерживает активность ребят, будит их воображение, а параллельно позволяет сэкономить средства, не заказывать такие плакаты художникам и дизайнерам.

Региональное выстраивание региональной политики изложено на сайтеwww.nas.ru – там много интересной информации.

М.И.Архипов: А общественным организациям об этом неизвестно. Я-то знаю, мне-то вы вышлете теперь интересующие сведения. А где же информационная коммуникация?

А.А.Кудряшов: Увы, мы запаздываем с этим.

О.В.Васильева: Потому что игра идет «в одни ворота». Мы, общество, даем вам информацию, а в обмен получаем одни решения и предписания.

А.А.Кудряшов: Это вопрос личностный. Так происходит не всегда.

В.В.Горшарук, директор АНО «Герой»: Нет, это вопрос межведомственный. Вы проводите профилактику…

А.А.Кудряшов: Нет, мы организуем проведение профилактики.

А.В.Квасников: А у нас каждый год приходят до 40 % проблемных студентов…

И.В.Слащев: Недавно поступил относительно вузов новый циркуляр, скоро его получит руководство всех вузов.

А.А.Кудряшов: На местах наблюдается недостаток инициативы. Если есть у вас студенты, желающие проявить себя в сфере наркоборьбы, организуйте свой конкурс работ, принесите к нам рефераты…

А.И.Антонова: И какую практическую пользу может принести чтение подобных рефератов ведомству, например, И.В.Слащева?

А.А.Кудряшов: Мы создадим специальную комиссию, будем принимать на экспертизу. И не только рефераты: порой в качестве регионального компонента программы предлагают такое… а в министерство на проверку приносить не торопятся.

За два года работы нами были выявлены иностранные общественные организации , которые заявляли себя как «антинаркотические фонды», а на самом деле не вели в нашей стране такой работы, зато собирали информацию, проводили маркетинговые исследования, провели 36 тыс. совместных мероприятий.

О.В.Васильева: А вы занимаетесь отслеживанием хотя бы, фильмов и передач, которые показывают по нашему телевидению? Иногда там идет неприкрытая реклама наркотиков.

А.А.Кудряшов: К сожалению, нет научных методик, которые позволили бы нам отнести тот или иной фильм к «недопустимым для широкого показа». А нет закона – нет деятельности. Эксперты, работающие в сфере наркополитики, не имеют государственной лицензии, то есть их мнение носит характер рекомендации. В настоящее время создан департамент независимой судебной экспертизы, однако дело это сложное и малоосвоенное, и как показывает практика, если провести три независимых экспертизы, получишь четыре различных научно обоснованных мнения.

Н.А.Малышева: Экспертные методики соответствующие уже есть, осталось решить вопрос их внедрения.

Идти путем прямого запрещения довольно сложно, необходимо научиться находить скрытую рекламу наркотиков, а потом научить это делать чиновников, народ в целом, чтобы люди видели и понимали, куда их пытаются подтолкнуть, понимали истинные мотивы. Необходимо организовать курсы для главных редакторов СМИ, это люди, как правило, получившие образование еще в советское время, далекие от сферы наркотизации, они не всегда видят скрытые пружины. Необходимо ввести обучение основам и методам рекламы уже в курс средней школы, чтобы человек понимал, когда им пытаются манипулировать.

Активность должны проявлять и сами средства массовой информации. Необходимо принять декларацию «Пресса за нравственное общество» и жестко не допускать появления любых материалов, содержащих не только явной, но и скрытой рекламы наркотиков и соответствующего стиля жизни.

И.В.Слащев: Вопрос с рекламой очень сложен. С точки зрения психолога, даже лозунг «наш город – без наркотиков» можно расценивать как рекламу наркотических веществ, поскольку там есть запретное слово «наркотики».

Г.В.Зазулин: На сайте narkotiki.ru размещен проект декларации, давайте примем его или поправим нужные моменты и опять же примем, и пусть он из проекта о намерениях станет действующим документом.

Е.А.Очковский: Мы можем принимать что угодно, но не будет такой документ действовать, пока его не примут все журналисты. Следовательно, это их внутреннее дело, и сделать мы тут ничего не можем.

Н.А.Малышева: Подводя итог, хочу сказать, что для меня лично участие в работе семинара оказалось полезным. Прозвучало много новой интересной информации. Со своей стороны, могу предложить создание Координационного совета по социальной проблематике. Необходимо также принять документ, социальную доктрину или Концепцию по социальной политике, для обозначения государственной позиции по этим вопросам. В правительстве есть понимание того, что основополагающий документ необходим. У властей в государстве не должно быть нескольких концепций, следовательно, необходимо объединить усилия и свести все в общую социальную стратегию.