Региональные особенности национального наркоучета

Ограничения прав и свобод человека возможны, в соответствии со статьей 55 Конституции, только на основании федерального закона. Регулирование прав и свобод отнесено к исключительному ведению федерального законодателя (статья 71 Конституции РФ),

Вопреки этим конституционным установлениям почти все субъекты Федерации принимают собственные законы, а также постановления, распоряжения, приказы, вводящие ограничения прав и свобод или дополнительные условия их реализации, не предусмотренные федеральным законодательством. Среди прочего, региональное законодательство затрагивает и наркоучет, не всегда согласуясь при этом с правовыми актами более высокого уровня.

Вот несколько примеров из сотен имеющихся.

Постановлением Администрации Читинской области от 27 сентября 2005 года № 234-А/п утверждена областная целевая программа «Комплексные меры противодействия злоупотреблению наркотиками, их незаконному обороту и алкоголизации населения на 2006 – 2008 годы». Как сказано в описании программы, одной из основных ее задач является выявление лиц, потребляющих наркотические средства без назначения врача, а также злоупотребляющих алкогольными напитками. Применительно к потребителям наркотиков учет организуется «на этапах предболезни», т.е. в отношении широкого круга лиц. При этом информация о состоянии здоровья циркулирует по каналам «милиция – наркодиспансер», «наркодиспансер – милиция», «комитет образования – наркодиспансер». В целях выявления в общеобразовательных учреждениях г. Читы и районов области потребителей наркотиков программа предусматривает проведение профилактических медицинских осмотров учащихся (150 учреждений в год).

Во многих регионах совместный учет потребителей наркотиков ведется давно и подкрепляется местными нормативными предписаниями.

Так, в Архангельске еще в 2004 году городской целевой программой «Архангельск без наркотиков» было предусмотрено формирование единого межведомственного банка данных «о лицах, употребляющих психоактивные вещества, состоящих на учете в наркологических кабинетах, обращающихся на станцию скорой помощи по поводу передозировки наркотиков и психотропных веществ, выявляемых в ходе медицинских осмотров, в том числе призывных комиссий».

Распоряжением губернатора Кемеровской области Амана Тулеева от 1 августа 2005 года № 748-р предписано «в срок до 01.01.2006 создать единую по Кемеровской области базу данных о лицах, состоящих на наркологическом учете». Поручение дано губернатором своему заместителю, не имеющему никаких правомочий собирать сведения о пациентах. Преобразование наркологического учета в единую базу данных означает ничто иное как подключение правоохранительных и, возможно, иных органов к сведениям, составляющим врачебную тайну. Хотя, конечно, с правовой точки зрения распоряжение губернатора не служит основанием допуска его заместителя к медицинской документации.

«Активизировать и вести учет лиц, допускающих немедицинское употребление наркотических и одурманивающих лекарственных средств» предписано совместным приказом ГУВД и Министерства здравоохранения Московской области в числе мероприятий по выполнению Федерального закона «О наркотических средствах и психотропных веществах». Авторы приказа не учли, что статья 56 ФЗ о наркотиках по настоящее время не обеспечена подзаконным актом, регламентирующим порядок учета больных наркоманией, в связи с чем в этой части применяться не может. Помимо этого, Федеральный закон говорит об учете больных наркоманией, а не всех «допускающих немедицинское употребление» психоактивных веществ.

Напечатанное на бумаге не всегда претворяется в жизнь. Однако не надо думать, что передачи сведений учреждениями здравоохранения в правоохранительные органы не происходит. «Продолжается практика взаимной информации и сверки учетных и фактических данных о лицах, причастных к незаконному обороту наркотиков, между УВД, Управлением наркоконтроля и ГУЗ «Тамбовская психиатрическая больница»», – с удовлетворением отмечалось в Постановлении Тамбовской областной Думы от 17 сентября 2004 года № 90934.

Примечательно столичное антинаркотическое законодательство.

28 января 2004 года мэром Юрием Лужковым подписан Закон г. Москвы «О молодежи», предусматривающий, в частности, обязанности городских органов исполнительной власти по проведению «ежегодной диспансеризации несовершеннолетних граждан, включающей тестирование на предмет потребления наркотических средств и психотропных веществ» (статья 12).

Хотя в законе не содержится указания на обязательность этой процедуры для школьников и студентов, добровольное освидетельствование мало чем отличается от обязательного. Когда проведение неких мероприятий объявляется обязательным для чиновников (в том числе чиновников от медицины), у последних складывается устойчивое представление об обязательности этих мероприятий для граждан. Хотя мэр вправе приказывать (желательно, в рамках закона) своим подчиненным, а не москвичам.

13 апреля 2007 года вступил в силу Закон г. Москвы «О профилактике наркомании и незаконного потребления наркотических средств, психотропных веществ в городе Москве», выстраивающий целую сеть учета, воспринимаемого, по видимому, московскими властями как основное средство профилактики. Учет людей, допускающих незаконное употребление наркотиков – как наркозависимых, так и эпизодических потребителей, случайно попавших в поле зрения каких-либо органов – должны вести, по закону, следующие органы и организации:

Департамент образования в целом и образовательные учреждения (каждое в отдельности) совместно с органами здравоохранения и милицией «осуществляют учет учащихся (воспитанников) образовательных учреждений, незаконно потребляющих наркотические средства, психотропные вещества»;

• Департамент семьи и молодежи совместно с органами внутренних дел ведут учет «несовершеннолетних, родителей или иных законных представителей, относящихся к группе риска»;

• Департамент здравоохранения ведет свой особый «единый общегородской учет больных наркоманией, а также лиц, незаконно потребляющих наркотические средства, психотропные вещества, не являющихся больными наркоманией»;

• районные комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав ведут учет всех вышеперечисленных групп.

К этому добавляется традиционный учет в наркодиспансерах. Существуют и внутренние ведомственые учеты в органах МВД и ФСКН.

Учитывать «группы риска» закон предписывает путем разнонаправленного обмена информацией. Тогда как сведения, запускаемые в межведомственный оборот, отнесены федеральным законом к особо защищаемым персональным данным.

Постановлением Правительства Москвы от 21 августа 2007 года № 718-ПП «О состоянии диспансеризации студентов московских вузов и мерах по ее улучшению» Департаменту здравоохранения г. Москвы предписано при разработке внутригородского закона «Об охране здоровья населения города Москвы» предусмотреть положения об обязательной диспансеризации студентов московских вузов. В постановлении также предлагается Совету ректоров вузов Москвы и Московской области ввести тестирование студентов на потребление наркотических средств и психотропных веществ.

Самодеятельность региональных властей объясняется не только тем, что на местах руководствуются не правом, а политическими флюидами, и мало озабочены конституционностью собственного нормотворчества. И не только тем, что решения сообразуются с рекомендациям окружных совещаний, а не с федеральными законами. Дело и в том, что в регионах существуют, помимо их собственных органов, еще и территориальные органы федерального подчинения: прокуратура, управления наркоконтроля. Естественно, что власти регионов, принимая свои нормативные акты, в частности, антинаркотической направленности, оглядываются на реакцию федеральных органов. Протесты прокуратуры на неправовое регулирование в сфере наркополитики единичны и не соответствуют масштабам проблемы. ФСКН же и вовсе использует свои подразделения на местах для обкатки идей и технологий, не нашедших пока поддержки центра. В числе такого рода «пилотных» инициатив уже упомянутые тестирование учащихся, создание «единых банков данных» о потребителях наркотиков, а также противодействие работе программ снижения вреда, объявление всей территории края или области зоной повышенного антинаркотического контроля и тому подобное.