Федеральная и региональная антинаркотическая политика: пример конфликтогенного несоответствия

Серова Елена Сергеевна

Серова Елена 
выпускница кафедры
конфликтологии СПбГУ, 2009 



Федеральная и региональная антинаркотическая политика:
пример конфликтогенного несоответствия

    В своём первом публичном выступлении руководитель Федеральной службы контроля за незаконным оборотом наркотиков В.П. Иванов изложил основные направления новой антинаркотической политики государства. В качестве одной из ключевых характеристик наркоситуации, он указал на неадекватность законодательного и правового обеспечения существующей атинаркотической политики. 
    На наш взгляд, в антинаркотической политике существует проблема: региональное законодательство не в полной мере соответствует федеральному, что является потенциалом для правовых конфликтов и неэффективности реализации антинаркотической политики в стране в целом. Причиной, по нашему мнению, является то обстоятельство, что многие правительства субъектов Федерации не в полной мере учитывают федеральное законодательство при разработке программ своих действий. 
    Наличие такого несоответствия можно зафиксировать, например, с помощью следующего показателя: цели антинаркотической политики, зафиксированной в законодательных актах федерального и регионального уровней. Для выявления соответствия/несоответствия федеральному законодательству в постановке целей региональной антинаркотической политики был проведен анализ целей комплексных целевых программ по противодействию злоупотреблению наркотиками и их незаконному обороту регионов Российской Федерации (на примере субъектов Центрального федерального округа). 
    Цель государственной политики РФ в сфере оборота наркотических средств, психотропных веществ и в области противодействия их незаконному обороту зафиксирована в статье 4, п. 1 Федерального закона N 3 от 08.01. 1998 г. и определена как: "установление строгого контроля за оборотом наркотических средств, психотропных веществ, постепенное сокращение числа больных наркоманией, сокращение количества правонарушений, связанных с незаконным оборотом наркотических средств, психотропных веществ" (далее - цель в ФЗ).

    Для систематизации анализа и удобства сравнения с целями региональных программ, цель в ФЗ была поделена на три части:
  • Контроль за оборотом наркотических средств, психотропных веществ;
  • Сокращение числа больных наркоманией;
  • Сокращение количества правонарушений, связанных с незаконным оборотом наркотиков.
    Часть "контроль за оборотом наркотических средств, психотропных веществ" не была включена в анализ, так как, на наш взгляд, контроль является одной из функций управления как такового, и не может служить целью политики, в т.ч. и антинаркотической. Таким образом, был проведен анализ соответствия определений целей программ определению цели в ФЗ, а также соответствие содержания целей этих программ со следующими частями цели из ФЗ:
  1. Сокращение числа больных наркоманией;
  2. Сокращение количества правонарушений, связанных с незаконным оборотом наркотиков.

    Все 18 проанализированных программ субъектов Центрального федерального округа были разработаны после вступления в силу Федерального закона ФЗ N 3 от 08.01.98 "О наркотических средствах и психотропных веществах". Всего в 18 программах была рассмотрено 19 целей (в тексте программы Курской области было приведено 2 формулировки цели).

Федеральная и региональная антинаркотическая политика: пример конфликтогенного несоответствия
    Исследование показало следующее. Определение цели ни одной из проанализированных целевых программ Центрального федерального округа не соответствует полностью определению цели в статье 4, п. 1 ФЗ N 3 от 08.01.98. Содержание цели 17 проанализированных целевых программ Центрального федерального округа не соответствует полностью части "Сокращение больных наркоманией" цели в статье 4, п. 1 ФЗ. В программах встречаются следующие варианты:
  • "сокращение распространения наркомании" - в 7 целях (36,8% от общего количества проанализированных целей)
  • "сокращение масштабов незаконного потребления наркотиков" - в 7 целях (36,8%). Цели данных программ имеют некоторое соответствие с целью Федеральной целевой программы "Комплексные меры противодействия злоупотреблению наркотиками и их незаконному обороту на 2005 - 2009 годы", которая сформулирована как: "сокращение к 2010 году масштабов незаконного потребления наркотических средств и психотропных веществ в Российской Федерации на 16 - 20 процентов по сравнению с 2004 годом". Как видно из формулировки, цель данной Федеральной программы не соответствует цели из ФЗ.
  • "приостановления роста злоупотребления наркотиками…поэтапного сокращения распространения наркомании" - в 4 целях (21%),
  • "приостановления роста злоупотребления наркотиками" - в 1 цели (5,3%),
Федеральная и региональная антинаркотическая политика: пример конфликтогенного несоответствия

    В 9 целях (47,3%) программ отсутствует даже упоминание о части "Сокращение правонарушений, связанных с незаконным оборотом наркотиков" цели ФЗ. Содержание других 10 целей (52,6%) "сокращение преступности и правонарушений, связанных с наркоманией" этой части цели ФЗ в полной мере не соответствуют.

Федеральная и региональная антинаркотическая политика: пример конфликтогенного несоответствия

    Интерес представляет формулировка цели в программе "Профилактика наркомании и токсикомании в Московской области на 2006-2010 годы". Часть цели этой программы "Сокращение наркомании и токсикомании и связанных с ними преступлений и правонарушений", а конкретней формулировка "сокращение наркомании" наиболее близка к формулировке цели в ФЗ. Однако сокращение связанных с наркоманией преступлений и правонарушений, а также еще одна цель программы "Предотвращение незаконного распространения наркотических средств, психотропных и токсических веществ, а также их прекурсоров на территории Московской области", оставляет за рамками воздействия программы другие, помимо распространения, деяния, входящие в незаконный оборот наркотиков, и не связанные с наркоманией (например, изготовление наркотический средств для потребления человеком, не имеющим наркотической зависимости и пр.). 
    Также в 6 целях (31,5%) программ используется ограничительная планка сокращения в виде словосочетания "до уровня минимальной опасности для общества", при этом численное выражение этого уровня четко не выражено. 
    Цели 7 (36,8%) программ, сформулированы не чётко и могут быть интерпретированы по-разному. 
    Содержание 4 целей (21,1%) программ шире, чем содержание цели ФЗ.

    В целом можно сделать вывод о том, что правовые конфликты могут произойти в результате неопределенности для субъектов региональной антинаркотической политики значений таких понятий как "наркомания", "незаконный оборот наркотиков", "незаконное потребление наркотиков". Также необходимо понимание разницы между такими понятиями, как "сокращение числа..", "сокращение распространения числа.." (или "приостановление роста числа"). 
    Возможно, что разработчики региональных программ считают цель п.1. ст. 4. ФЗ № 3-98 морально устаревшей, и в своих программах предлагают более адекватные современной ситуации и стратегически корректные цели. В таком случае правительствам субъектов рекомендуется активно способствовать появлению законодательной инициативы по корректировке цели в ФЗ. 
    Безусловно, для диагностики региональной антинаркотической политики в России необходим наряду с другими действиями и комплексный анализ региональных целевых программ на предмет соответствия их федеральному законодательству. Однако уже сейчас, исходя из выборочного анализа программ регионов страны по одному показателю, необходимо отметить, что несоответствие целей региональной политики целям, зафиксированным в главном по данной проблематике законе страны, фактически приводит к анемии заложенных в этом законе основ антинаркотической политики, что лишает наше государство стратегически важного инструмента для урегулирования наркоконфликта с нелегальным наркорынком.


Список литературы:

  1. Федеральный закон N 3 от 08.01.98 "О наркотических средствах и психотропных веществах".
  2. Федеральная целевая программа "Комплексные меры противодействия злоупотреблению наркотиками и их незаконному обороту на 2005 - 2009 годы" http://www.narkotiki.ru/jrussia_5991.html 05.10.08
  3. Постановление правительства Белгородской обл. от 24.12.2007 N 315-пп "Об областной целевой программе "Комплексные меры противодействия злоупотреблению наркотиками и их незаконному обороту".
  4. Постановление правительства Брянской области от 14 ноября 2006 г. № 664. "Об областной целевой программе "Комплексные меры противодействия злоупотреблению наркотиками и их незаконному обороту на 2007-2009 годы"".
  5. Постановление Воронежской областной Думы от 22.12.20006 N 698-IV-ОД (в ред. Постановления от 19.12.2007 N 1151-IV-ОД). "Об областной целевой программе "Комплексные меры противодействия злоупотреблению наркотиками и их незаконному обороту на 2007 - 2010 годы".
  6. Закон Владимирской области от 13.10.2004 N 152-ОЗ "Об областной целевой программы "Комплексные меры противодействия злоупотреблению наркотиками и их незаконному обороту на 2005-2009 годы" (в ред. Законов Владимирской области от 02.06.2005 N 74-ОЗ, от 07.11.2005 N 165-ОЗ, от 29.12.2005 N 224-ОЗ, от 09.10.2006 N 132-ОЗ, от 27.12.2006 N 187-ОЗ, от 07.09.2007 N 104-ОЗ). Принят Постановлением Законодательного Собрания Владимирской области от 29 сентября 2004 года N 628.
  7. Закон Ивановской области от 14.01.2005 N 15-ОЗ (ред. от 19.10.2007) "Об областной целевой программе "Комплексные меры противодействия злоупотреблению наркотиками и их незаконному обороту в Ивановской области на 2005-2007 годы". Принят Законодательным Собранием 23 декабря 2004 года).
  8. Закон Калужской области N 265-ОЗ от 08.12.2006 (ред. от 29.11.2007) "Об областной целевой программе "Комплексные меры противодействия злоупотребления наркотиками и их незаконному обороту на 2007-2009 годы". Принят постановлением Законодательного Собрания Калужской области N 555 от 23.11.2006.
  9. Закон Орловской области от 01.07.2005 N 520-ОЗ (ред. от 08.04.2008) "Об областной целевой программе "Комплексные меры противодействия злоупотреблению наркотиками и их незаконному обороту 2005-2009 годы". Принят ООСНД 24.06.2005.
  10. Закон Рязанской области от 20 ноября 2007 года N 174-ОЗ "Об утверждении областной целевой программе "Комплексные меры противодействия злоупотреблению наркотиками и их незаконному обороту в Рязанской области 2005-2009 годы". Принят Рязанской областной Думой 31 октября 2007 года
  11. Закон Смоленской области от 27.06.2006 N 73-з (ред. от 14.07.2008) "О долгосрочной областной целевой программе "Комплексные меры противодействия незаконному обороту наркотиков в Смоленской области на 2006-2009 годы". Принят Смоленской областной Думой 22.06.2006.
  12. Закон Тульской области от 05.12.2007 N 923-ЗТО (ред. от 18.07.2008) "Об областной целевой программе "Комплексные меры противодействия злоупотреблению наркотиками и их незаконному обороту в Тульской области на 2008-2010 годы". Принят Постановлением Тульской областной Думы от 22.11.2007 N 54/2502)
  13. Постановление Липецкого областного Совета депутатов от 30 марта 2006 г. N 1197-пс "Об областной целевой программе комплексные меры противодействия злоупотреблению наркотиками и их незаконному обороту на 2006-2009 годы" 14. Постановление Костромской областной Думы от 27.09.2007 N 2203 (ред. от 16.05.2008) "Об утверждении областной целевой программы "Комплексные меры противодействия злоупотреблению наркотиками и их незаконному обороту в Костромской области на 2008-2012"
  14. Постановление Курской областной Думы от 24.11.2005 N 1280-III ОД "Об областной целевой программе "Комплексные меры противодействия злоупотреблению наркотиками и их незаконному обороту на 2005-2009 годы".
  15. Постановление Правительства Москвы от 04.02.2003 N 71-ПП (ред. от 16.12.2003) "Об утверждении городской программы "Комплексные меры противодействия злоупотреблению наркотиками и их незаконному обороту на 2003-2005 годы"
  16. Закон Тамбовской области "Об областной целевой программе "Комплексные меры противодействия злоупотреблению наркотиками и их незаконному обороту в Тамбовской области на 2006-2010 годы" http://pravo.tambov.gov.ru/soft_na/bpa/docview.phtml?bpaid=2&code=14690&rdk=0&nv=0, 25.10.08.
  17. Областная целевая Программа "Комплексные меры противодействия злоупотреблению наркотическими средствами, психотропными веществами и их незаконному обороту в Тверской области на 2006 - 2009 г.г." http://www.depzdrav.tver.ru/activity/target/drugs.html, 25.10.08.
  18. Постановление Правительства Ярославской области, от 08.08.2007 № 323-а "Об областной целевой программе "Комплексные меры противодействия злоупотреблению наркотиками и их незаконному обороту" на 2008-2009 годы".
  19. Постановление Правительства Московской области от 28 октября 2005 г. N 770/42 "Об утверждении Программы Правительства Московской области "Профилактика наркомании и токсикомании в Московской области на 2006-2010 годы""