Измерение профилактики в антинаркотической деятельности Субъекта Федерации (города)

Измерение профилактики
в антинаркотической деятельности
Субъекта Федерации (города)

Баденко Александр

Объект управления - Человеческий капитал – основные понятия

  • Человеческий капитал - капитал в форме интеллектуальных способностей и практических навыков, полученных в процессе образования и практической деятельности человека.
  • Человеческий капитал - в экономической науке - способность людей к участию в процессе производства
  • Инвестиции в человеческий капитал - затраты на здравоохранение, образование, техническое обучение и другую деятельность, способствующую повышению производительности и качества труда.

Пример комплексной оценки значения человеческого капитала.

По данным Всемирного банка на 1994 год, 76% национального богатства США составляет человеческий капитал, т.е. накопленные населением знания и умения, используемые для нахождения эффективных решений в производственной деятельности и повседневной жизни. 

При этом оценивается как потенциальная способность гражданина производить добавленную стоимость ($\час), так и стимулировать развитие спроса и потребления ($\день за день)

Инвестиционный характер затрат на финансирование профилактических мероприятий

Финансирование мероприятий по профилактике и предупреждению любых действий, направленных на снижение интеллектуальных способностей и практических навыков, полученных в процессе образования и практической деятельности гражданина и\или групп граждан, и как следствие, снижение их способности к участию в процессе производства, является инвестициями в человеческий капитал в форме страхования затрат предыдущих периодов.

Стандартная ставка страховых платежей составляет порядка 1% в год от стоимости актива

Реальная ситуация с точки зрения человеческого капитала России, связанная с потреблением наркотиков

  • Численность постоянного населения России снижается.
  • Снижается мотивационная составляющая при получении высших профессиональных квалификаций
  • На государственном наркологическом учете на 2006 г. состояло 342 500 чел.
  • По мнению специалистов коэффициент скрытой заболеваемости 1: 5 - 1 : 10.
  • По данным ФСКН в 2006 г. в РФ было 3-4 млн потребителей наркотиков.
  • Ежегодная смертность, связанная с наркотиками - 70-100 тыс.
  • Снижение возраста первых проб наркотиков: 10,1% - до 14 лет; 33,7% - в 15-17 лет.
  • Высокий уровень потребления наркотиков среди молодежи 
    - в 2006 году 25% школьников и 30-45% студентов ВУЗов пробовали наркотики 
    - 40% госпитализаций в детские психиатрические учреждения составляют подростки, злоупотребляющие ПАВ.
  • Все наркологические стационары полностью загружены больными.
  • Накопление наркологических больных в обществе

Официальные характеристики ситуации, связанной с профилактикой потребления наркотиков в РФ последние 15 лет

С начала 90-х гг ХХ века в РФ наблюдался рост злоупотребления наркотиками, достигший к началу Х1 века масштабов национальной катастрофы.

    Эта ситуация инициировала разработку стратегических и тактических форм ее преодоления:
  1. На уровне ведомств сформулированы базовые принципы преодоления наркомании в обществе.
  2. Разработана система технологий в области профилактики.
  3. Разработаны и внедряются территориальные модельные проекты профилактики.
  4. Разработаны и утверждены Концепция первичной профилактики в образовательной среде и Концепция реабилитации больных наркоманией.
  5. Разработаны программы подготовки специалистов (педагоги, психологи, врачи, представители администрации, волонтеры, лидеры молодежи и т.д.).
  6. В 90-е гг. создана сеть структур неотложной наркологической помощи.
  7. Создана подростковая наркологическая служба.

По данным государственной статистики последние 5 лет наблюдается относительная стабилизация большинства показателей, отражающих заболеваемость наркоманиями.

В то же самое время…

  • Низкая обращаемость больных за медицинской помощью и связанный с этим высокий уровень скрытой наркологической патологии. 
    Причины: 
    1) финансовая недоступность; 
    2) поражение в правах как следствие наркологического учета
  • Увеличение повторных госпитализаций - до 5-6 за год, 80-85% обращаются только за неотложной помощью и не включаются в реабилитационные программы
  • Коммерциализация наркологической службы. Низкая эффективность 8,6% годовых
  • Большинство наркологических учреждений не оказывают реабилитационной помощи лечения.
  • Отсутствие преемственности между детоксикационным и реабилитационным звеном лечебного процесса

Политические особенности ситуации, связанной с профилактикой потребления наркотиков в РФ последние 15 лет

    В результате отсутствия государственной антинаркотической концепции последние 15 лет на уровне ведомств проводилась либеральная антинаркотическая политика:
  • 1990 г. Комитет Конституционного надзора приравнял потребление наркотиков к правам человека, который «ни перед кем не обязан отвечать за свое здоровье».
  • 1991 г. Закрыты лечебно-трудовые профилактории
  • 1997 г. Алкогольное и наркотическое опьянение в УК РФ исключены из перечня отягчающих вину обстоятельств
  • 2003 г. – Отмена принудительного лечения от алкоголизма и наркомании осужденных
  • 2004 г. - Постановление правительства № 231 «Об утверждении размеров средних разовых доз наркотических средств» – смертность от наркотиков возросла в 2 раза (в 2006 г. утратило силу).
  • Продвижение в население через СМИ и рекламу толерантного отношения к потребителям наркотиков и к употреблению наркотиков
  • Формирование у населения (молодежи) через СМИ гедонистических установок, направленных на получение удовольствия

Неутешительные выводы

    Основная причина неблагоприятной наркологической ситуации в стране - отсутствие национальной концепции профилактики и преодоления социально значимых проблем злоупотребления наркотиками (Координационный Совет по Социальной Стратегии СФ РФ)
  • Действия в области профилактики наркоманий не носят системного и повсеместного характера
  • Организация эффективной многоуровневой профилактики осуществляется только на уровне местных и личных инициатив и не является государственной системой
  • Многие программы недостаточно профессиональны и реализуются лицами, не имеющими специальной подготовки
  • Отсутствует эффективная система медико-социальной реабилитации и системы социальной поддержки лицам, прошедшим лечение по поводу наркотической зависимости.
  • Отсутствует реальная заинтересованность на уровне ведомств, учреждений и исполнителей.
  • На практике проблема предупреждения и преодоления наркоманий – это проблема человека и его семьи, но не проблема государства

Модель системного подхода при описании сферы профилактики в составе антинаркотической политики государства

Рабочий цикл системного подхода к государственной антинаркотической политике Администрация Субъекта Федерации, города (ГАНП)

  1. Объект системного моделирования определен в соответствии с видением субъекта ответственности (Администрация Субъекта Федерации, города) – в терминах системы измеримых и сопоставимых показателей ГАНП;
  2. Определено распределение зон ответственности внутри субъекта (между ведомствами, комитетами, департаментами и т.д.) – в терминах достижения определенных значений показателей ГАНП;
  3. Определена иерархия целей ГАНП в терминах временного горизонта достижения показателей ГАНП;
  4. Определено распределение ресурсов в пределах финансового года для финансирования мероприятий для решения промежуточных задач в терминах регламентов планирования, управления и мониторинга программ ГАНП;
  5. Определена система управления качеством и эффективностью программ ГАНП в терминах требований стандарта ISO 9000 и 140000

Системный подход к проблеме профилактики в государственной антинаркотической политике

      Системный подход —означает учет всех взаимосвязей, изучение отдельных структурных частей профилактики в составе государственной антинаркотической политики (ГАНП), выявление роли каждой из них в общем процессе. 

    Принцип системности предполагает описание сферы ГАНП, как постоянное взаимодействие следующих компонентов сферы:
  • Объекты управления – группы населения, выделенные на основе объективно существующим расслоением общества по отношению к экономической деятельности, на которые направлено управленческое воздействие.
  • Органы управления или субъект управления – юридические или физические лица, принимающие решения по управлению сферой и/или контролирующие исполнение управленческих решений и их эффективность
  • Управление – управленческие решения, методы их реализации, ресурсное обеспечение реализации управленческих решений, инфраструктурное и организационно-административное обеспечение мероприятий по их реализации.
  • Контроль эффективности или мониторинг - методы сбора информации и контроля мероприятий по реализации управленческих решений, ресурсное обеспечение мероприятий мониторинга, инфраструктурное и организационно-административное обеспечение мониторинга.

Объект управления 
Компоненты обеспечения каждого аспекта модели

Каждый аспект должен иметь следующие компоненты обеспечения: 

Нормативно-правовой – взаимоувязанная система нормативных актов различного уровня, определяющих цели государственной политики, регулирующих правоотношения, а также стандарты осуществления и управления мероприятиями (документы технического регулирования) в области формирования и развития человеческого капитала) (ЧТО?)

Организационно-административный – ресурсное и инфраструктурное (включая все виды активов и квалифицированный персонал) обеспечение планирования, осуществления и контроля эффективности мероприятий по решению задач в рамках достижения целей государственной политики в области формирования и развития человеческого капитала (КТО и СКОЛЬКО?); 

Информационно-технологический – научно-методическое, технологическое (аппаратное обеспечение инфраструктуры) и инфокоммуникационное (включая регламенты принятия решений и протоколы межведомственного обмена) обеспечение функционирования инфраструктуры управления в области формирования и развития человеческого капитала. (КАК?)

Логика измерений системной модели объекта управления

    Логика построения измерений системной модели объекта управления сферы профилактики в составе ГАНП включает:
  1. определение целевых групп профилактики в составе ГАНП
  2. определение границ областей сферы профилактики, которая является объектом управленческих воздействий;
  3. оценка проблемной ситуации в каждой области;
  4. раскрытие алгоритма разработки программы профилактических мероприятий в каждой области, как долгосрочных, так и среднесрочных;
  5. выявление принципиальных механизмов социального обустройства общества, которыми руководствуются при разработке концепции профилактики в составе ГАНП.

Метрики объекта управления профилактикой в составе ГАНП 1

Метрикой объекта управления в отношении целевых групп является перечень (полный состав определяется на федеральном уровне) и объем целевых групп (определяется на конкретной территории) сферы профилактики в составе ГАНП;

Примеры:

  • Группа школьного возраста - включает в себя детей и молодежь, обучающуюся в школе.
  • Группа учащейся молодежи включает в себя молодежь, обучающуюся в среднем профессиональном учреждении или в высшем учебном заведении
  • Группа трудящегося населения – включает в себя все трудоспособное население, независимо от того, участвует в активной трудовой деятельности или нет, включает в себя также частично трудоспособных
  • Матери - включает в себя матерей, не участвующих в трудовой деятельности по причине родов и ухода за ребенком
  • Группа нетрудоспособного населения - включает в себя людей трудоспособного возраста, не участвующего в активном труде по причине физического или психического характера
  • Маргинальная группа – включает в себя контингенты населения, характеризующиеся девиантным поведением (лица БОМЖ, наркоманы, криминальные элементы)

Метрики объекта управления профилактикой в составе ГАНП 2

Метрикой объекта управления в отношении границ сфер профилактики является их границ в составе ГАНП (состав определяется на федеральном уровне на основании фундаментальных исследований и административного управленческого решения) и предполагающее однозначно трактуемую методику определения конкретной сферы и объема конкретной целевой группы, попавшей в конкретную сферу.

Примеры:

  • В рассматриваемой модели представлены сферы профилактики:
  • Здоровый человек;
  • Человек в группе риска;
  • Человек в криминальной сфере;
  • Человек в сфере социальной политики;
  • Человек в сфере рестриктивной политики;
  • Человек в состоянии ремиссии 

    Примечание: 
    Границы сфер профилактики могут быть определены на основании различных методик описания наркосферы (например, в определениях ГНЦ социальной и судебной психиатрии им. В.П.Сербского МЗСР

Метрики объекта управления профилактикой в составе ГАНП 3

Метрикой объекта управления в отношении уровнем проблемности в отношении конкретной целевой группы, находящейся в конкретной сферы профилактики являются значения рисков (вероятности) перехода из одной сферы профилактики в другую. 

Примечание: Риски в отношении конкретных целевых групп могут быть определены на основании различных методик социологических опросов (например, по методике проф. Юрьева (СПбГУ))

Метрики объекта управления профилактикой в составе ГАНП 4

Метрикой объекта управления в отношении алгоритма разработки программы профилактических мероприятий, является уровень соответствия сформированных программ требованиям: 
Распоряжение Правительства РФ №98 от 10.02.2003 «О проведении бюджетной реформы» 
Распоряжение Правительства РФ №1789 от 25.10.2005 «О концепции административной реформы в РФ» 

Примечание: 
Метрики объекта управления в отношении алгоритма разработки программы профилактических мероприятий могут быть определены на основании методик применяемых в настоящее время в Федеральном собрании РФ при оценке эффективности действующего законодательства

Метрики объекта управления профилактикой в составе ГАНП 5

Метрикой объекта управления в отношении механизмов желательного социального обустройства общества формулируется в терминах, предусмотренных Конституцией РФ, которые должна достигать социальная политика в отношении каждой целевой группы.

Примеры:

  • Аспект охраны здоровья – мероприятия, направленные на достижение желательного для страны или региона уровня здоровья целевой группы.
  • Аспект образования – мероприятия, направленные на достижение желательного для страны или региона уровня и направленности общего образования и профессиональной подготовки.
  • спект развития культуры - мероприятия, направленные на достижение желательного для страны или региона уровня удовлетворения культурных запросов каждой конкретной целевой группы (для этого эти потребности надо определить)
  • Аспект материальной обеспеченности - мероприятия, направленные на достижение желательного для страны или региона уровня прямых и косвенных доходов населения, а также их структуры и желательного для страны или региона уровня обеспеченности элементами инфраструктуры (жилье, доступ к товарам и т.д.)
  • Аспект социальной защиты - мероприятия, направленные на достижение желательного для страны или региона уровня социальной защищенности той или иной целевой группы
  • Аспект гражданской защиты - мероприятия, направленные на достижение желательного для страны или региона уровня гражданской безопасности (уровень криминала, наркомании и прочих социально опасных проявлений)

Субъекты управления программами профилактики в государственной антинаркотической политике

    Основные субъекты управления программами профилактики в государственной антинаркотической политике являются следующие группы государственных ведомств:
  • Ведомства, отвечающие за планирование и распределение ресурсов;
  • Ведомства, формирующие и исполняющие бюджеты;
  • Ведомства, ответственные за исполнение мероприятий социальной сферы;
  • Ведомства, ответственные за исполнение мероприятий сферы здравоохранения;
  • Ведомства, ответственные за исполнение мероприятий образовательной сферы;
  • Ведомства, ответственные за исполнение мероприятий рестриктивной сферы
    Также участниками программ профилактики в государственной антинаркотической политике являются :
  • Средства массовой информации;
  • Негосударственные институты гражданского общества.

Субъекты управления. Направления деятельности

Основные направления мероприятий в сфере профилактики для преодоления проблем злоупотребления наркотиками 
1) профилактическая работа с группами риска и населением в целом: 
- адекватное воспитание; 
- формирование навыков стрессоустойчивости, 
- обучение навыкам произвольной коррекции своего эмоционального состояния, 
- формирование навыков здорового образа жизни. 
2) лечение и медико-социальная реабилитация лиц с зависимостью от наркотиков: 
- организация на муниципальном уровне системной медицинской, психологической помощи и социальной поддержки больным наркоманией. 
- широкая доступность психиатрической, психологической и социальной помощи лицам из групп риска. 
3) борьба с нелегальным оборотом наркотиков и связанной с этим преступности 
4) контроль за легальным оборотом наркотиков 

Основной механизм – формирование государственной национальной стратегии профилактики в составе антинаркотической политики 

Средства массовой информации и институты гражданского общества практически исключены из этого процесса

Субъекты управления. Метрики соответствия инфраструктуры управления

Метрикой субъекта управления в отношении инфраструктуры управления программами профилактических мероприятий является соответствие закрепленных в нормативных документах технического регулирования (в соответствии с ФЗ «О техническом регулировании» от 15 декабря 2002 года) регламентах проведения профилактических мероприятий требованиям стандартов ISO 9000. 

Примечание: 
Оценка соответствия регламентов может быть проведена в соответствии с методическими рекомендациями МЭРТ от 2006 года «Методические рекомендации по разработке государственных административных регламентов»

Субъекты управления. Технология формирования инфраструктуры профилактической работы в антинаркотической политике

  • Принятие государственной концепции преодоления социально значимых проблем злоупотребления наркотиками
  • Разработка национальной антинаркотической стратегии и коррекция имеющейся Федеральной целевой программы, которая не отвечает требованиям современной ситуации
  • Формирование законодательной базы (Закон об оказании помощи наркологическим больным, Закон о профилактике наркоманий).
  • Разработка нормативно-правового обеспечения и необходимых организационных структур.
  • Разработка методологии и методического обеспечения антинаркотической деятельности
  • Подготовка кадров
  • Организация всех звеньев системной профилактики на федеральном, региональном и муниципальном уровне

Субъекты управления - инструменты. Государственная концепция профилактической работы в антинаркотической политике

Цель – ликвидация условий для возникновения злоупотребления наркотиками как одно из основных условий обеспечения здоровья граждан, безопасности их жизни и национальной безопасности страны.

Принципы:

  1. обеспечение здоровья граждан и создание безопасных условий их жизни невозможно без очищения социальной среды от наркотиков;
  2. государственная монополия на все виды деятельности, связанные с оборотом наркотических средств;
  3. координация деятельности и солидарная ответственность федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления;
  4. приоритетность мер по профилактике наркоманий и их социальных последствий над деятельностью по преододению наркоманий и их социальных последствий;
  5. стимулирование деятельности, направленной на антинаркотическую пропаганду;
  6. совмещение профилактических мер, направленных на проблемных лиц и на общество в целом;
  7. объединение усилий общества, государства и отдельных граждан;
  8. сочетание гуманности и защиты личного достоинства проблемных лиц с обеспечением безопасности общества в целом.

Первоочередные задачи организации сопоставительного анализа эффективности профилактической работы в антинаркотической политике

1. Ключевые вопросы организации профилактической работы, требующие решения:

Изменение идеологии профилактики: 
1) очищение социальной среды от наркотиков является основным условием обеспечение здоровья граждан и защиты безопасности их жизни; 
2) усилия всех заинтересованных ведомств, организаций и общества в целом должны быть направлены на пресечение злоупотребления наркотиками и на достижение длительных ремиссий с полным отказом от употребления наркотиков. 

Разработка законодательного регулирования и нормативно-правового обеспечения эффективной партнерской сети межведомственного взаимодействия и координированной работы организаций различной организационно-правовой формы. 
Законодательное определение и нормативно-правовое обеспечение медико-социальной реабилитации как основного этапа лечебно-реабилитационного процесса. 
Установление ответственности и разработка критериев эффективности деятельности всех заинтересованных служб и ведомств. 

Создание законодательной базы и нормативно-правового обеспечения эффективного преодоления социально значимых проблем злоупотребления наркотиками с учетом современных социально-экономических условий и политической задачи. 
Разработка правовых основ выявления потребителей наркотических средств в организованных группах населения.

2. Ключевые вопросы организации профилактической работы, требующие решения:

  • Создание партнерской сети межведомственного взаимодействия (включая средства массовой информации и институты гражданского общества) в сфере профилактики злоупотребления наркотиками
  • Реорганизация наркологической службы с формированием доступной и эффективной системы проведения всех видов профилактических мероприятий, включая медико-социальную реабилитацию, обеспеченную подготовленными специалистами.
  • Разработка системы стимулирующего финансирования заинтересованных организаций и реализуемых профилактических программ – гос. заказ, сертификаты (ваучеры) на лечение, зависимость финансирования организаций от качества оказываемых услуг.
  • Организация недобровольных форм оказания услуг медико-социальной реабилитации больным наркоманией (показания, принципы, законодательное и нормативно-правовое обеспечение, материальная база, финансирование, ведомственная принадлежность).
  • Разработка критериев эффективности различных организаций и ведомств по профилактике злоупотребления наркотиками и оказанию лечебно-реабилитационной помощи проблемным лицам.
  • Разработка принципов и механизмов координации профилактической работы на федеральном, региональном и муниципальном уровне
  • Создание государственной программы научных исследований, направленных на разработку системных, правовых, организационных и методических аспектов программ профилактики и лечения в отношении уязвимых групп населения, основанных на инновационных технологиях с учетом международного и национального опыта.
  • Совершенствование системы лицензирования и контроля за организациями, занимающимися профилактической и лечебно-реабилитационной деятельностью.
  • Организация центров социально-психологической адаптации как базовой формы первичного звена оказания профилактической и лечебно-реабилитационной помощи проблемным лицам и лицам из групп риска.

Мероприятия, проводимые на федеральном уровне в настоящее время

В марте 2005 г. по инициативе Председателя Совета Федерации РФ создана рабочая группа 
Цель – разработка государственного механизма преодоления опасности наркомании в России 
Состав: 
1) ГНЦ социальной и судебной психиатрии им. В.П.Сербского МЗСР 
2) Институт социально-экономических проблем народонаселения РАН 
3) Институт нормальной физиологии им. П.Анохина РАМН 
4) ECAD (включает более 40 городов страны) 
5) АНО «Институт поведения» 
6) Кафедра медицинской информатики и управления при Президиуме РАМН 
7) Северо-Западный Центр наркологической экспертизы при Представителе МЗ СР СЗФО

Основные направления работы рабочей группы

  • Сравнительный анализ зарубежного опыта антинаркотической политики.
  • Анализ наркоситуации в РФ и разработка способов ее преододения.
  • Изучение механизмов распространения наркотизма - анализ зарубежного и национального опыта по первичной профилактике наркотизма, изучение инновационных технологий профилактики, экспертизы телевизионной и печатной продукции, школьных учебников на предмет содержащейся в них латентной пропаганды употребления наркотиков.
  • Анализ зарубежных и национальных моделей эффективной медико-социальной помощи проблемным лицам. 
    Экспертиза разработанного АНО «Институт поведения» технологии нейтрализации зависимого поведения.