Борьба с наркокоррупцией

09.07.2021

1. Противодействие организованной преступности

51. Ликвидация преступных организаций, занятых незаконным оборотом наркотиков, или хотя бы подавление их деятельности является непременным условием успешного осуществления стратегий контроля над наркотиками. Борьба с организованной преступностью ставит перед органами уголовного правосудия повсюду в мире множество совершенно особых, насущных задач. Эти задачи усложняются в условиях быстрой глобализации криминальных сообществ, подвергающей испытанию волю и способность национальных органов и учреждений к сотрудничеству между собой в целях сдерживания международной активности мощных преступных групп. Организованные преступные группировки умело используют слабые места органов наркоконтроля и других правоохранительных структур. Кроме того, они способны быстро адаптироваться к новым методам и подходам органов наркоконтроля и правоохранительных ведомств. Зачастую самое большее, на что можно рассчитывать, – это временное прекращение деятельности этих преступных организаций, более или менее сохраняющих несмотря на это свою способность продолжать заниматься незаконным оборотом наркотиков.

52. Борьба против организованной преступности связана с рядом очевидных трудностей. Организованные преступные группы, как правило, имеют в своем распоряжении огромные материальные ресурсы и могут использовать в своей деятельности новейшие технологии. В организованные преступные группы трудно внедрить агентуру, а сами они проявляют редкостную бдительность в отношении потенциальных перебежчиков, осведомителей и полицейских агентов. Они без всяких колебаний прибегают к насилию. Учитывая динамичный характер преступной деятельности, особенно незаконного оборота наркотиков, правоохранительные органы и учреждения системы уголовного правосудия должны постоянно оттачивать, переосмысливать и совершенствовать свою стратегию. Там, где это возможно, следует применять современные методы расследования, такие как контролируемые поставки, электронное наблюдение или агентурные операции. Правоохранительным органам и учреждениям системы уголовного правосудия необходимо наращивать потенциал для международного сотрудничества и быть в состоянии эффективно взаимодействовать со своими партнерами в других странах.

53. Важно отметить также значение усилий по борьбе с отмыванием денег, отслеживанию и аресту доходов от наркоторговли, коррупции и иных преступлений. В основе режима борьбы с отмыванием денежных средств лежит ряд норм и международно-правовых документов, призванных лишить преступников безопасных убежищ. К числу этих ключевых документов относятся Конвенция Организации Объединенных Наций о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ 1988 года, Конвенция Организации Объединенных Наций против транснациональной организованной преступности, Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции и рекомендации Целевой группы по финансовым мероприятиям для борьбы с отмыванием денег. Существующий режим противодействия отмыванию денег дает возможность пресекать деятельность преступных организаций и налагать арест на доходы от их незаконной деятельности.

2. Осуществление необходимых превентивных мер

54. Для предупреждения коррупции, связанной с наркотиками, можно принять ряд мер. Многие из них совпадают с теми, которые принимаются для борьбы с коррупцией вообще. Речь идет о мерах по предупреждению, обнаружению и расследованию случаев коррупции. В правоохранительных и судебных органах могут приниматься меры по созданию и укреплению множественных структур подотчетности, механизмов внутреннего расследования и дисциплинарных процедур. Самые важные меры предупреждения наркокоррупции определены в Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции.

55. Сдерживание распространения наркокоррупции посредством расследований, привлечения к ответственности и сурового наказания виновных является основополагающим элементом любой всеобъемлющей стратегии решения данной проблемы. Однако этот элемент не является единственным. Необходимо также акцентировать внимание на информационно-пропагандистской и профилактической работе, поскольку в долгосрочном плане она способна дать более существенные результаты в плане обеспечения добросовестной работы публичных ведомств и воздействия на поведение публичных должностных лиц. Конвенция против коррупции допускает создание независимых антикоррупционных органов, официально наделенных законодательными полномочиями и способных содействовать эффективному предупреждению коррупции. В ней также предложено периодически проводить оценку соответствующих правовых документов и административных мер на предмет определения их действенности с точки зрения предупреждения коррупции.

56. Предупреждение коррупции предполагает наличие во всех публичных ведомствах эффективных, прозрачных и объективных систем подбора, найма на работу, продвижения по службе и выхода в отставку публичных должностных лиц. В этих системах должен учитываться и тот факт, что некоторые лица или учреждения, занимающиеся, например, вопросами обеспечения соблюдения законов о наркотиках и наркоконтроля, могут быть в большей степени подвержены риску коррупции, чем другие. Это, как уже отмечалось, относится к персоналу и учреждениям, занимающимся обеспечением соблюдения законов о наркотиках и контролем над наркотиками. Необходимо выявлять и анализировать конкретные факторы уязвимости таких лиц и учреждений. Характерные для этих сфер деятельности факторы риска должны определяться и устраняться посредством конкретных мер, которые нуждаются в периодической оценке и рассмотрении. Применительно к некоторым из этих факторов риска можно принять такие меры, как проверка кандидатов, отобранных для заполнения должностей или для выполнения специальных задач в области контроля над наркотиками, перед их официальным назначением, ротация персонала или сравнительная оценка результатов работы отдельных лиц и групп.

57. Все ведомства, участвующие в деятельности по контролю над наркотиками, должны обеспечить наличие у них конкретных процедур поддержки и контроля за работой всех сотрудников, особенно тех, кто подвержен непосредственной опасности коррупции. Во всех этих ведомствах, учитывая их уязвимость с точки зрения коррупции, следует ввести такие процедуры, как регулярная аттестация сотрудников, декларирование коллизий интересов, а также деятельности, несовместимой со служебными обязанностями, и побочной деятельности, декларирование и регистрация активов, материальных интересов и принимаемых подарков, в сочетании с надлежащими процедурами проверки достоверности таких деклараций. Необходимо предусмотреть процедуры конфиденциального информирования о подозрительных сделках и инцидентах, в сочетании с положениями об эффективном расследовании таких сигналов службами внутреннего надзора или независимыми контрольными органами.

58. Во всех случаях, когда в соответствии с действующим порядком и процедурами некоторые должностные лица наделяются теми или иными дискреционными полномочиями, должны предусматриваться эффективные меры для отслеживания и оценки того, как используются эти полномочия. С учетом степени коррупционного риска, последовательное рассмотрение и утверждение некоторых решений несколькими инстанциями всегда является предпочтительным по сравнению с системой, при которой такие решения принимаются единолично сотрудником, имеющим исключительное право решать те или иные вопросы. Поощрение прозрачности и подотчетности при принятии решений на всех уровнях – один из самых эффективных способов предупреждения коррупции. Потребность в неразглашении оперативной информации для сохранения тайны следствия, проводимого органами наркоконтроля, и защиты участвующих в нем должностных лиц не должна служить предлогом для уклонения от служебной и общественной подотчетности.

59. Важным методом предупреждения коррупции является недопущение отмывания коррупционных доходов. Попытки отслеживания и ареста прибылей от наркоторговли привели к созданию весьма совершенных международных механизмов предотвращения отмывания денег и борьбы с ним, не позволяющих наркоторговцам пользоваться доходами от своей незаконной деятельности. Эти механизмы могут служить и для того, чтобы не позволять коррумпированным чиновникам отмывать незаконно нажитые ими капиталы. Меры по борьбе с отмыванием денег отчасти опираются на бдительность и содействие финансовых учреждений и их сотрудников, а также других специалистов (бухгалтеров, инвесторов, юристов). Последние, в свою очередь, также нуждаются в защите от коррупции.

60. Первоочередной задачей эффективной антикоррупционной стратегии является борьба с подкупом и запугиванием сотрудников судебной системы. Когда работники судебных органов скомпрометированы, организационно-правовые механизмы сдерживания коррупции перестают действовать. Для предупреждения такой коррупции могут приниматься кодексы профессиональной этики органов судопроизводства, создаваться эффективные механизмы надзора и вводиться строгие дисциплинарные меры, не затрагивающие независимость судебных органов. В Бангалорских принципах поведения судей подтверждается идея о том, что судьи должны нести ответственность за свое поведение перед соответствующими инстанциями, учрежденными для поддержания надлежащих стандартов в деятельности судебных органов и характеризующимися в свою очередь независимостью и беспристрастностью; они призваны дополнять собой существующие нормы права и стандарты поведения, обязательные для судей, а не умалять значение этих норм. В Принципах вновь подчеркивается тот факт, что честность и неподкупность совершенно необходимы для надлежащего исполнения судебных полномочий и что судьи обязаны обеспечивать, чтобы их поведение было безупречным.

61. Функции, вверенные судьям и прокурорам, должны быть защищены от опасности, создаваемой коррупцией и запугиванием, гарантией открытости и доступности правосудия. Судебные процессы должны быть открытыми для публики, а судьи должны быть обязаны обосновывать свои решения, которые должны регистрироваться в протоколах и доводиться до сведения общественности через средства массовой информации. Судьи и судебная администрация несут ответственность за предупреждение коррупции путем создания условий для эффективного и подотчетного ведения судопроизводства, включая системы составления и обработки протоколов судебных заседаний, процедуры, сокращающие задержки в работе судов, регистрацию судебных решений и порядок реагирования на жалобы граждан. Должны быть приняты меры для недопущения уничтожения или хищения следственных материалов и вещественных доказательств, а также утраты или уничтожения судебных протоколов.

62. Особая роль в предупреждении коррупции принадлежит прокуратуре. Ее работники должны иметь возможность выполнять свои профессиональные функции без запугивания, помех, давления, политического вмешательства или неоправданной угрозы привлечения к персональной ответственности. Они должны отвечать за свои решения и быть способными прямо и откровенно обосновывать их. Дисциплинарные меры необходимы, но их следует применять только после оперативного и справедливого разбирательства. Как и судьи, прокуроры должны быть надежно защищены: их личной безопасности и безопасности их семей ничто не должно угрожать в связи с выполнением ими своих служебных обязанностей.

63. Существует несколько подходов к предупреждению коррупции в полиции и на таможне. В сфере охраны правопорядка профилактика коррупции предполагает решительные действия по целому ряду направлений, включая: a) подбор личного состава, его подготовку и продвижение по службе; b) обеспечение достаточными ресурсами; c) корректировку несовершенных схем оплаты труда, вознаграждения и поощрения сотрудников; d) совершенствование существующих в организации и за ее пределами механизмов управления и подотчетности; e) повышение прозрачности; f) изменение сложившихся в организации подходов и традиций, мешающих становлению высоких стандартов полицейского профессионализма и этики; g) борьбу с любой внутренней субкультурой, которая может закреплять в сознании сотрудников идею о допустимости коррупции.

64. Особое значение для предупреждения незаконного оборота наркотиков имеют также профилактика и сокращение масштабов коррупции в таможенных органах. Эти учреждения весьма уязвимы для коррупции. Одно-единственное решение сотрудника таможни завизировать заведомо ложную декларацию может перечеркнуть результаты многомесячной успешной работы по контролю над наркотиками. Вопросам подбора и обучения личного состава таможенных органов и надзорных служб, а также наблюдению за их работой необходимо уделять самое пристальное внимание. Разработка стратегий противодействия коррупции среди сотрудников таможни связана с выявлением конкретного риска коррупционных действий на разных стадиях процесса таможенного оформления и разработку, при необходимости, специальной «карты рисков» с указанием того, в какой степени различные элементы действующих процедур облегчают потенциальные нарушения и открывают возможности для коррупции. Всемирной таможенной организацией определен ряд направлений целенаправленной работы по предупреждению коррупции на таможне: эффективное руководство и последовательность в достижении поставленных целей; нормативно-правовая база; прозрачность; автоматизация; реформы и модернизация; аудит и расследования; кодекс поведения; управление людскими ресурсами; моральное состояние и служебная культура.

65. Таким образом, для эффективного противодействия факторам, способствующим возникновению и распространению коррупции в правоохранительных органах, необходимы комплексные подходы. К числу основных элементов всеобъемлющего плана предупреждения коррупции относятся совершенствование практики подбора и подготовки личного состава, адекватная оплата труда, надлежащие принципы, процедуры, надзор и административный контроль, позволяющие выявлять проблемы злоупотребления наркотиками и коррупции среди сотрудников правоохранительных органов и принимать необходимые меры. Необходимыми предпосылками успешного применения таких подходов являются ответственность и подотчетность в вопросах управления и контроля. Руководящие полицейские кадры следует воспитывать в духе ответственности за честность и неподкупность подчиненных и спрашивать с них за это. Необходимо проводить организационные преобразования, призванные обеспечить подотчетность и эффективный надзор внутри соответствующих учреждений, и вносить изменения в процедуры и практику, способствующие коррупции. Наконец, коррупцию невозможно искоренить до конца в отсутствие надлежащих методов выявления, расследования и наказания проступков. Для этого нужна автономная служба внутренних расследований, надлежащим образом действующая под контролем независимого механизма гражданского надзора.

66. Обнаружение коррупции в правоохранительном учреждении может быть связано с некоторыми трудностями. На существование коррупции отчасти могут указывать сигналы граждан или сотрудников правоохранительных органов, но их, как правило, недостаточно. В соответствующих учреждениях могут применяться также тесты на добросовестность и неподкупность, механизмы раннего предупреждения для выявления сотрудников, которые могут быть склонны к коррупции, а также упреждающие расследования в отношении отдельных сотрудников, действующих в составе подразделений или в районах, с которыми связаны многочисленные жалобы на коррупцию. Выявление сотрудников, склонных к коррупции или нарушению установленных норм, является важной составляющей эффективного подхода к обнаружению и расследованию таких случаев. Некоторым областям правоохранительной деятельности, в частности в сфере обеспечения соблюдения законов о наркотиках, необходимо уделять особое внимание. Здесь риск коррупции сравнительно более высок в силу того, что значительная часть работы ведется скрытно и почти не подлежит управленческому, административному или общественному надзору. После надлежащей оценки рисков, определения вероятности тех или иных проступков и выявления сотрудников, от которых их можно ожидать, могут составляться планы сдерживания и предупреждения коррупции.

67. Важнейшей предпосылкой успешной борьбы с коррупцией на всех уровнях ее предупреждения являются меры по защите любого лица, из добросовестных побуждений сообщающего о случаях предполагаемой коррупции, от несправедливого обращения. В основу подобных мер должен быть положен баланс между необходимостью защиты прав лиц, являющихся объектом таких обвинений, и защиты тех, от кого такие сигналы исходят. Учитывая, что ложные обвинения в коррупции могут использоваться для дискредитации должностных лиц и нейтрализации их усилий по борьбе с преступностью, эти меры должны предусматривать также определенную степень защиты от ложных обвинений. Необходимо также обеспечить защиту свидетелей, экспертов и потерпевших, сообщающих информацию или дающих показания в делах о коррупции. Запугивание может принимать различные формы, и для защиты лиц, входящих в группу риска, обычно требуются весьма разнообразные меры. Они должны быть рассчитаны на физическую защиту свидетелей, которые могут находиться в опасности; следует также установить правила доказывания, позволяющие им давать показания так, чтобы не подвергать себя опасности. Важно разработать программы всесторонней защиты свидетелей, позволяющие обеспечить безопасность лиц, сотрудничающих с правосудием в ходе расследования коррупционных дел и судебного преследования виновных.